国外巨灾保险体系及其对我国的启示
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摘要：我国是自然灾害比较严重的国家之一，而保险在国家减灾救助体系中的地位过低。借鉴国外的经验，我国的巨灾保险体系应是多层、政策性、低标准和部分强制性的，巨灾保险的经营必须有多元化的风险分散途径。
关键词：巨灾保险；体系；损失
中图分类号：F840.6 文献标识码：A 文章编号：1006-3544(2008)03-0076-03
我国是世界上自然灾害比较严重的国家之一，不仅灾害种类多、发生频率高，而且分布地域广泛，造成的损失也往往非常巨大。据民政部的统计资料显示，近十年来我国每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。2008年初我国南方发生的雨雪灾害，造成直接经济损失约1516.5亿元，而保险赔款不足20亿元，还不到总损失的2％。这再一次反映出建立健全我国的巨灾保险体系的迫切性。我们应借鉴国外的成功经验，加快我国的巨灾保险体系建设。
一、国外的巨灾保险体系
1、美国国家洪水保险计划。美国是世界上最早提出、实施洪水保险的国家，并率先以立法形式将洪水保险列入洪水风险管理系统。1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》，次年制定了《国家洪水保险计划》(Nation Flood Insurance Program，简称NFIP)，建立了国家洪水保险基金。为了加强国家洪水保险计划的推进力度，1973年国会通过《洪水灾害防御法》，将洪水保险计划由自愿性改为强制性，正式建立了由政府参与的、强制性的国家洪水保险计划。国会授权住宅和城市建设部组建联邦保险管理局(Federal Insurance Administration，简称FIA)，负责国家洪水保险计划的管理。私营保险公司参加“以你自己的名义”的计划(Write Your Own Pro-gram，简称WYO)，以自己的名义出售洪水保险，并将售出的保单全部转给FIA，按保单数量获取佣金并由其在保险费收入的范围内先行赔付。当洪水保险的赔款和费用支出超过其保费收入时，联邦政府对保费收入和实际支出进行补助。这实际上是政府充当了超额赔款再保险人的角色，但是并不像其他再保险人，政府不向保险公司收取分保费。
2、英国的洪水保险模式。与美国的国家洪水保险计划不同的是，英国的洪水保险模式是以市场化为基础，政府不参与承担风险，私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内。但是，只有在某地区的防御工程措施达到特定标准或积极推进防御工程改进计划的条件下，各商业保险公司才会为其建筑物及其内部的财产承保洪水风险。同时，业主可以自愿在市场上选择保险公司投保，并可以通过再保险进一步分散风险。洪水保险基金来源于保费及投资所得和再保险。英国政府在整个洪水保险中主要负责洪水防御工程、灾害预警、气象研究资料等相关公共品的提供；并与私人保险业建立建设关系，促进防灾减损措施的实施和维护，并在必要时提供灾害救济。
3、法国的巨灾保险体系。1982年7月13日，法国颁布了《The French Nat System》，建立了巨灾保障体系。承保范围包括：地震、洪水、火山爆发、海啸、地陷、山体滑坡、风暴等7类风险。通过扩展现有财产险(包括火险、营业中断险、机动车辆险等)保单保险责任的方式由保险公司经营，即任何购买上述产险保单的投保人被强制要求购买自然灾害附加险。巨灾险费率由政府确定，包含于财产险保单费率之中，免赔率由各公司决定，但法律设置了下限。保险公司可以选择是否将巨灾风险向国有再保险公司――法国中央信托再保险公司(caisse Centrale de Reassur―arlce，简称CCR)分保。中央信托再保险公司由国家预算资助，按照法定赔付的巨灾赔付超过再保险费收入时，超过部分由国家预算支出；如果出现盈余则以基金的形式积累起来。各保险公司分给CCR的保险责任CCR必须接受，并按法律规定自行提取准备金和安排再保险；一旦中央信托再保险公司的保险准备金耗尽，剩余责任由政府承担。政府作为最后的再保险人，提供最终赔付保证。
4、挪威的巨灾保险体系。挪威的法律规定山体滑坡、洪水、暴风雨、地震和火山爆发等5种自然风险作为财产保险的扩展责任，属于强制保险。其保费附加在所有售出的火险保单之中。巨灾保险赔偿限额为实际损失的85％，即设置了15％的免赔率。为配合强制保险的实施，1980年，挪威议会立法建立了挪威自然灾害基金(Norwegian Natural Perils Pool，简称NNPP)。所有经营巨灾保险业务的保险公司均是NNPP的成员单位。基金的作用：一是在保险公司间分散巨灾风险导致的损失；二是建立针对巨灾风险的再保险机制；三是在基金与成员单位间建立一个应对自然灾害所导致的损失的契约。基金由隶属于政府的一个专门委员会来管理。法律规定，凡巨灾保险责任范围内的所有损失都必须告知基金管理委员会，由委员会根据各公司火险费率高低及市场份额将总损失在成员公司间分摊。对每次巨灾，委员会均会制定统一的理赔方案，以保证各公司理赔口径的一致性。
5、瑞士的巨灾保险体系。瑞士的巨灾保险体系承保主体由29个瑞士保险公司组成非强制性的“瑞士自然灾害集团”。每成员公司自留40％，其余60％分保给集团，然后按各成员公司的市场份额分配。
由前文可见，国外的巨灾保险体系，大多都是由政府制定有效的公共政策，国家财政提供适当的财政资助，保险公司广泛参与，采用市场化的运作方式和再保险风险转移手段，形成了全国性或地区性的巨灾风险保障体系。这对我国建立多层次的巨灾保险体系有以下几点启示：
1、国家提供政策支持。通过保险机制，将部分用于防灾抗灾的财政支出转换为保费补贴，政府有限的财政资源配置效应得以乘数放大，受灾地区和群众可以获得数倍于财政补贴的保险赔偿。此外，巨灾保险与商业保险有本质的不同。它不以筹资和赢利为目的，而是为了避免国家财政负担增长过重，为了保持大灾之后社会的安定。
2、巨灾保险是低标准的。巨灾保险作为具有社会保障功能的特殊保险制度，应该坚持低保额政策保险与高保额商业保险相结合。其根本目的在于维护灾民的生存权、为灾民灾后恢复与发展提供基本保障。同时，在其实施中，国家提供了相当的财政补贴和政策支持，在不同风险区之间也存在低风险区补贴高风险区的再分配问题。因此，它与商业财产保险有很大区别，不以完全补偿灾民财产损失为目标。巨灾保险作为一种巨灾风险管理手段，其意义不仅在于灾后补偿、稳定社会、体现人文关怀，更在于灾前的风险管理，即运用巨灾保险激励民众避开风险区，约束和规范风险区的开发。如果实行全额政策性巨灾保险，投保人就能通过获得国家补贴而将巨灾
风险以低于风险收益的成本转移出去，这将推动风险区的过度开发，加剧巨灾风险的累积，甚至加大巨灾发生的概率。
3、巨灾保险是部分强制性的。从保险经营来看，在国际上巨灾保险推广方式有两种：一是法定强制投保，如美国；一是自愿投保，如英国。就国际经验来看，总体上，强制投保方式要比自愿投保方式运行得好。中国在实行巨灾保险初期，需要采用部分强制投保。这是因为：第一，中国民众的保险意识依然很薄弱。尽管居民住宅消费发展迅速，但家庭财产保险的渗透率依然很低，大约只有5％左右，企业财产险的投保比率也只在20％-30％，公有非企业财产的投保则更低。虽然这几年的固定资产投资增长率都在35％以上，但财产保险的年增长率却不到15％。第二，除了云南、新疆等个别省份，地震灾害在全国其他地区发生的频率极低，大部分地区民众对地震保险缺乏兴趣；台风等巨型风灾主要集中在沿海，尤其是东南沿海一带，内陆发生频率极低；洪水灾害全国分布较广，但流域之间的发生频率及致灾规模还是有较大差距，也有部分区域发生洪灾的可能性极低。第三，中国有关巨灾损失的经验数据还不够系统、完备，巨灾风险图还不能为精算费率的厘定提供充分的依据。
4、巨灾保险的经营必须有多元化的风险分散途径。从理论上说，作为一种财产累积形式的巨灾风险，其危险存在方式与正常保险不同。“大数法则”中关于业务总量越大，经营的稳定性越好的论述并不适用于巨灾风险。恰恰相反，就巨灾风险而言，承保业务总量越大，风险也越大。所以对于巨灾保险存在一个矛盾：扩大承保面和降低风险之间的矛盾。如何解决这对矛盾，保险公司向外转移风险成为惟一的措施，如组建巨灾共保集团、再保险、建立巨灾保险基金、实行巨灾保险证券化等等。例如，瑞士成立了“瑞士自然灾害集团”；法国针对巨灾实行了巨灾再保险；挪威也建立了自然灾害基金；美国早在1992年就在资本市场上推出巨灾保险期货，实行巨灾保险证券化，以分散保险公司的经营风险。
5、巨灾保险必须有法律的依据和保障。以美国洪水保险为例，美国国家洪水保险体系能够克服重重阻力，历经曲折，最终得以成功运用，起到了加强洪泛区土地利用管理、减轻国家财政救灾负担的作用，并实现收支平衡。从根本上说是由于法律的保障，并能够不断针对实践中遇到的问题及时对法律进行修改和完善，最终找到了适合美国国情、能够为各方所接受的国家洪水保险计划的推进形式。作为公共政策的制定者，政府对于很多有关巨灾保险的基本问题缺乏起码的制度界定，这在很大程度上制约了巨灾保险的发展，因而巨灾保险在我国发展步履蹒跚也就不难理解了。