对改进基层检察机关检委会工作的思考

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检察委员会（以下简称“检委会”）是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构,主要任务是按照民主集中制的原则,讨论决定重大案件和检察工作的其他重大事项,是具有中国特色检察制度的重要组成部分。长期以来，检委会在检察工作中发挥了十分重要的作用，但是，随着社会的发展，司法进程的加快，以及社会主义法治理念的推行，我国基层检察机关的检委会，在其人员组成、机构设置、议事范围和工作程序等方面已明显不适应检察工作日益发展的需要，严重制约了检委会的议事质量和工作效率。对此，高检院给予了高度重视，把加强和改进检委会工作列为了检察改革的重要内容。笔者结合实际对基层检察机关检委会工作中存在的问题及改进的对策作一粗浅的思考，以求与同行商榷。

一、基层检察机关检委会工作存在的问题

（一）检委会人员结构和产生方式不合理

检委会作为检察院讨论决定重大案件和事项的内部机构，担负着重大的职责，这就意味着检委会成员应该由具备全面的法律知识和业务素质的人员担任，但在实践中，检委会成员存在着行政化、待遇化和固定化的倾向。在基层检察机关，检委会委员基本上是由正副检察长和部分科室负责人组成，具有较强行政色彩，进入检委会成为一种干部职务待遇，而没有着重考虑检委会工作性质对人员素质的特殊要求。委员的产生主要由院领导提名，人大常委会予以任命，而不是通过竞争或民主产生，导致个别资深检察官因此无缘进入检委会，致使其权威性受到影响。

（二）检委会机构设置不健全

基层检察机关普遍任务繁重，承担了大量的业务工作，这必然导致有许多疑难案件和重大事项需提交检委会讨论。但是，目前绝大多数基层检察院都没有设立专门的检委会办事机构，没有为检委会配备专职人员，而是采用挂靠或者合署办公的办法，设立兼职检委会秘书承担办事机构的具体业务工作。由于是兼职，往往没有时间和精力专门从事检委会议案的审查工作，导致有些议案的审查把关不严，或者造成会前准备不充分，严重影响了检委会的议事质量和工作效率。

（三）检委会议事范围不明确

根据人民检察院组织法的规定，检委会讨论决定的内容是重大案件和其他重大事项。但是目前在基层检察机关，检委会在议事范围上普遍存在“重案件，轻事项”问题。检委会往往讨论具体案件居多，而对一些涉及法律政策, 以及需要以检察长或检委会名义作出决定的重大事项很少讨论，或者干脆把一些应当在检委会上讨论的问题挪到党组会上研究，检委会仅仅成了专门讨论具体案件的专设机构，这在一定程度上就削弱了检委会职能。

与此同时，对提交检委会讨论的案件，也存在范围不明的问题。按照《检察委员会组织条例》的规定，提交检委会讨论的案件应当是重大、疑难案件。但目前在基层检察院有时出现两种不正常现象，一是有些应该提交的案件，办案人员为了某种目的故意避开检委会程序而自作主张；而有些不该提交的案件，办案人员害怕承担责任却提上检委会程序。二是目前基层检察院的检委会讨论案件的范围有日益扩大的趋势，特别是对涉及有人缠诉、上访的逮捕、案件，虽然案情并不复杂，但检委会还是必须进行讨论，这既加重了检委会的负担，也使得错案责任无从追究。

（四）检委会工作程序不规范

当前基层检察机关检委会在议事程序上比较普遍的问题是，工作随意性强，议案的提起不规范，检委会例会制度不健全，“临时动议”的比例相当大。通知委员的会议时间和议案内容不确定，有临时安排会务之嫌，没有体现出检委会的专业化特征。有的基层院虽然制定了议事规则，但在前置审查程序上往往比较随意，或是已有决定意向，召开会议不过是履行一下程序，走一下过场。如有的基层院不经审查程序，临时决定召开检委会讨论案件或事项，造成在讨论时委员们缺少心理准备和调研过程，没有充分的时间阅读消化案情，全凭听取汇报后短时间内作决策；有的在提请的主体上比较混乱，案件承办人、副科长、科长、副检察长都可以随时提请，而不问案件、事项是否重大；有的提请人由于怕承担责任，提请讨论的目的是为了推脱、分散责任；有的提请的案件材料不齐备，议案主题不明确；有的没有办案部门或者案件承办人、科长、副检察长等的拟定意见，致使检委会讨论时难以决策等等。

二、加强与改进基层检察机关检委会工作的建议

鉴于基层检察机关在执行检委会工作中存在的诸多缺憾，笔者认为，要使检委会的工作得到完善，就必须以提高议事质量为核心，采取必要的措施，加强和改进检委会的各个工作环节，使检委会的工作能够真正完成法律赋予的职责。因此，笔者建议：

（一）调整基层检察机关检委会人员结构和产生方式

既然检委会是一个决策机构，为确保决策的正确性，那么检委会成员就应当具备准专家型资格和水平。针对当前基层检察机关检委会人员结构的现状，笔者认为，有必要对检委会委员进行“两去”：

一是对检委会委员“去行政化”。即要根据检察工作的需求，及时调整、充实检委会委员，要突出检察专业标准，注重从非领导职务的优秀检察官中选任委员，改变检委会委员“行政化”色彩较浓的格局，把具有良好政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的检察官选任为委员，以确保检委会的活力和业务权威。

二是对检委会委员“去终身制”。即要引进竞争机制，采取群众推荐、考试选择、考核淘汰、任前公示等措施，疏通进出口，打破“终身制”。

（二）设置基层检察机关检委会专门办事机构

最高人民检察院有关文件规定，地（市）以上人民检察院可在研究室设立检委会办事机构，也可以专门设立检委会办事机构，但对基层院是否需要设立检委会办事机构却没有明确规定。笔者认为，应当参照地（市）以上人民检察院的设置，在基层院设置检委会办事机构，这既是检委会自身发展的需要，也是检委会所肩负的职责之所需。具体做法上可以将基层检察院办公室或法律政策研究室兼负的检委会职能剥离出来，成立专门的检委会办公室，用机构的设立强化检委会的职能；也可将基层检察院原设立的法律政策研究室，更名为检委会办公室，在全面承担检委会办事机构职能的基础上，赋予其法律政策研究的职责。这样不仅能够确保检委会的职责充分发挥，还能确保法律政策研究的根基置于具体的检察业务活动中，给予法律政策研究一个较好的基地，促使研究获得的理论成果更好的服务检察业务工作的开展。

同时，检委会办事机构要实现其单一的以案件讨论服务到全方位管理的职能转变，使其在检察业务管理、规范化建设、业务建设中发挥更为重要的作用。

（三）明确基层检察机关检委会的议事范围

作为基层检察机关，检委会工作应根据《最高人民检察院检察委员会议事规则》，结合本院职权范围制定“议事规则”，注意划清检委会与党组会、检察长办公会的议事范围。同时，明确界定检委会讨论案件范围，提高检委会议事的质量和效率。检委会的性质是检察院的决策机构，因此检委会的工作范围就是讨论决定重大案件和其他重大问题，而不是一般性案件或者一般性问题。为了提高检察官的办案责任心和工作主动性，必须用规范性的文件将检委会讨论案件的范围作出明确、具体的界定，以期做到检委会工作的有章可循。这样不仅可以节约司法资源，还可以提高司法资源的利用效率。

（四）规范基层检察机关检委会的工作程序

检委会工作程序简单是造成检委会议事质量不高、效率低下的重要原因，因此，改进检委会工作就必须规范检委会议事程序：

一要规范提请程序：1、向检委会提交研究事项必须由部门负责人提出或由部门会议决定，并经主管检察长同意；2、向检委会办事机构提供如下文件：案件类，应提供有关案卷，案件的综合情况报告，承办人意见及各种不同意见，主管检察长意见；文件类，由各部门将起草的文件报办事机构，由办事机构提出修改意见进行反馈，经修改后，确定呈报稿件；3、由办事机构将提交事项及是否需要召开检委会的建议向检察长报告，由检察长决定是否召开例会。

二要规范预研职责。业务部门将提交检委会研究的事项及有关材料转交检委会办事机构后，办事机构对其所提供的全部材料要进行全面研究并提出预研意见，最终报主管检察长审定。

三要明确组织召开检委会的职责和工作程序。检察长决定召开检委会后，办事机构提前两天将会议通知和文件发给每个委员。会上，由提交部门负责汇报，办事机构只提供各种参与性的预研意见，并负责会议记录工作，必要时，根据检委会决定整理出会议纪要，上报或下发有关单位部门，最后由办事机构负责建立工作档案。

（作者通讯地址：江西省修水县人民检察院，江西 修水 332400）