浙江省人大农业与农村委员会关于《浙江省湿地保护条例(草案)》的审议报告

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省人大常委会：

根据常委会立法计划，省人大农委从去年底即提前介入，组织开展了《浙江省湿地保护条例（草案）》（以下简称条例草案）立法调研。先后赴绍兴、嘉兴等市召开座谈会，征求了当地有关部门、乡（镇）人民政府和湿地保护管理机构的意见，实地考察了白塔湖国家湿地公园、东白山高山湿地、石臼漾湿地、永秀白荡漾湿地等，并赴陕西、宁夏了解两省（区）湿地保护立法以及立法后评估的情况。期间，多次就条例草案修改事宜与省法制办、省林业厅等有关部门沟通交流。收到省人民政府提请省人大常委会审议的条例草案后，我们又就条例草案中的有关问题征求了省级有关部门的意见。3月14日，省人大农委召开全体会议对条例草案进行了审议。现将审议情况报告如下：

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，被称为“地球之肾”，在维持生态平衡、保持生物多样性、调节气候、涵养水源、蓄洪抗旱、净化水质等方面有着不可替代的重要功能。我省地处东南沿海，湿地类型众多，湿地资源丰富。据有关部门统计，湿地总面积达246.7万公顷，占全省陆域土地总面积的22%。现已建立湿地自然保护区8个，湿地公园15个，湿地保护小区30个。近年来，各级对湿地保护工作日益重视，做了大量的工作。但从整体情况看，湿地保护和管理的任务仍然十分艰巨，一些地方不合理的开发利用，随意改变湿地用途，导致湿地面积减少、功能退化；部分湿地水污染严重，带来生物多样性减少，野生生物栖息地破坏。湿地生态系统十分脆弱，一旦遭到破坏，修复起来代价很大，这已引起社会的广泛关注。近年来，在省人代会上省人大代表多次提出议案，要求加快地方立法，加强湿地保护工作。去年，省人大常委会批准的《杭州市西溪国家湿地公园保护管理条例》的颁布实施，为全省湿地保护立法提供了借鉴。为此，制定《浙江省湿地保护条例》是必要的、适时的。农委认为，省人民政府提交省人大常委会审议的条例草案符合我省的实际，体现了加强湿地保护,推进生态文明建设的要求，结构内容也基本可行，已较为成熟，建议提请省人大常委会本次会议审议。同时，就条例草案有些问题提出了修改意见。

一、关于条例草案的调整范围。目前我国法律上对湿地尚无统一的界定。条例草案根据《国际湿地公约》中湿地的定义，结合本省实际，同时实行名录管理来界定法规调整范围。条例草案第三条第一款规定“本条例所称湿地，是指天然或者人工形成，常年或者季节性积水，适宜野生动植物生长，具有较强生态功能并列入县级以上人民政府保护名录的潮湿地域。”同时明确省重要湿地保护名录由省人民政府公布，一般保护名录由市、县（市、区）人民政府公布，较好地体现了我省的特色，是可行的。农委认为，科学确定保护名录，是本条例能否有效实施的关键。名录的制定，既要充分调动市、县（市、区）政府的积极性，自下而上，提出本区域需要保护的名录进行保护；又要从全省宏观上把握。对个别地方政府积极性不高，重要湿地未受到保护的，条例草案第十四条规定“省林业行政主管部门可以会同有关部门根据省湿地保护规划，商湿地所在地的县（市、区）或者设区的市人民政府提出需要列入省重要湿地名录的湿地名单。”如果地方政府不上报或协商不成，省林业行政主管部门是否有权提出并确定列入省重要湿地保护名录，对此，建议在条例草案修改时加以明确，使全省应保护的湿地切实得到保护。

二、关于湿地保护主管部门。根据国务院的文件和现有体制，目前湿地保护实行的是综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制。根据我省目前湿地保护管理的现状，在条例草案第六条对管理部门的职责作了划分，确定林业行政主管部门负责全省湿地保护工作的组织、协调、监督和指导职责，同时明确海洋与渔业、住房和城乡建设、水利三个行政主管部门具体负责有关湿地的保护管理工作。为了加强领导，条例草案第十五条规定“省人民政府成立湿地保护委员会，组织、协调、决定湿地保护工作的重大问题。”审议中，有的委员提出，条例草案应明确湿地保护委员会的主要职责和办事机构的设置，以便于工作的开展。另外，这一条放在第三章“保护措施”似有不妥，建议放到总则。

三、关于湿地保护的主要方式。条例草案第三章，对自然保护区、海洋特别保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式如何进行保护分别作了规定。审议中，有的委员提出，海洋环境保护法对滨海湿地需要保护的可划定自然保护区，所以对“海洋特别保护区”提法建议再作研究。有的委员认为，从我省实际看，今后兴建湿地公园是湿地保护的主要方式，条例草案除了要规范设立条件、申报程序、撤销变更等内容，还应明确湿地公园的具体管理机构。从已建的湿地公园情况看，尽管隶属的部门不同，但多数是采取政府组建管委会的方式来进行管理，有必要赋予管委会一定的管理权限，以有利于对湿地公园的管理。另外，第三章的章名“保护措施”和第四章章名“管理措施”不易区分，从第三章内容看也不贴切，建议作修改。

四、关于法律责任。条例草案第五章，对违反本条例第四章规定的各类行为，逐项规定了罚则，由湿地主管部门进行处罚。审议中，有的委员提出，本章所指的湿地主管部门是按照现有法律法规，可以对第四章所列禁止进行行政处罚的执行机关。而条例草案第十三条第二款规定“设区的市、县（市、区）人民政府公布湿地名录时，应当按照职责分工，同时逐个确定相应的湿地主管部门。”这个湿地主管部门主要指的是权属管理的概念，两者概念容易混淆。建议修改时对这一概念加以明确。

此外，还对条例草案有些条款和个别文字也提出了意见，建议予以考虑。

以上报告，请予审议。