“十一五”期间我国信贷政策制定\实施和监督现状及完善建议

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【摘要】信贷政策作为宏观经济政策的重要组成部分，通过对金融机构信贷总量和投向实施引导、调控和监督，促使信贷投向不断优化，实现信贷资金优化配置并促进经济结构调整。通过分析“十一五”期间我国信贷政策制定、实施和监督现状，找出制约信贷政策有效实施的深层次原因，提出完善我国信贷政策制定、实施和监督的对策建议。

【关键词】信贷政策 金融立法 对策建议

“十一五”期间，我国经受了经济增长由偏快转为过热、罕见国际金融危机、严重自然灾害、物价持续上涨等严峻挑战。信贷政策作为我国宏观经济政策的重要组成部分，五年来通过加大对“三农”、就业、中小企业、扶贫、助学、区域发展、救急应灾等重点领域和薄弱环节的信贷支持和房地产信贷的调控，有力地支持和促进了国民经济持续健康发展。尽管“十一五”期间我国信贷政策调控取得了明显成效，但在制定、实施和监督中仍存在不尽如人意之处，制约了信贷政策的有效发挥。

一、“十一五”期间我国信贷政策制定、实施和监督现状

（一）信贷政策制定现状：涉及领域多，政出多门

从调控内容看：“十一五”期间，我国出台的信贷政策涉及多个领域，政策内容大体包含四个方面：

第一，与货币总量有关的信贷政策（见表1）。通过信贷政策措施影响货币乘数和货币流动性。如，调整住房消费贷款的首付款比例，适当扩大或收缩内需，并利用这些产业链条较长、与上下游产业关联度较高的特点，从需求方调控经济增长速度。

表1：“十一五”期间我国出台的与货币总量有关的主要信贷政策（房地产方面）

第二，扶持类信贷政策（见表2-1、2-2）。配合国家产业政策，通过贷款贴息、政策扶持等多种手段，引导信贷资金向国家政策需要鼓励和扶持的地区及行业流动，以扶持这些地区和行业的经济发展。包括对“三农”、中小企业、民贸民品、就业、助学等重点领域和薄弱环节方面的信贷支持。

“十一五”期间出台的扶持类信贷政策还包括支持服务业、高新技术、节能环保等产业健康发展，以及县域经济、应对各类突发事件等方面的政策。

第三，限制类的信贷政策（见表3）。引导银行业金融机构通过调整授信额度、调整信贷风险评级和风险溢价等方式，限制信贷资金向某些产业、行业及地区过度投放，体现扶优限劣原则。具体是对“两高一资”落后产能、产能过剩和重复建设等限制行业的信贷调控政策。

第四，信贷法律法规（见表4）。旨在引导、规范和促进金融创新，防范信贷风险。如，就保障性住房、流动资金贷款等信贷管理以及支持县域经济的信贷考核等，以部门规章来规范金融机构相关信贷业务。

表4：“十一五”期间我国出台的信贷规章类主要信贷政策

从制定部门看：“十一五”期间，信贷政策制定部门涉及人民银行、银监会、发改委、财政部、教育部等多个国务院部委。

第一，以人民银行为主导的信贷政策。①单独制定。人民银行自主出台了涉及三农、中小企业、民贸民品、节能环保等领域的多项信贷政策；②与金融监管部门联合制定。如，人民银行与银监会就房地产、奶业发展、三农、节能减排、淘汰落后产能等方面联合出台了相关信贷政策，与银监会、证监会和保监会共同就服务业、中小企业、林业发展、灾后重建等出台信贷政策；③与相关部委联合制定。如，人民银行与商务部、税务总局联合制定了出口退税托管贷款和出口外包服务业的信贷政策，与财政部、人力资源和社会保障部制定了下岗失业小额担保贷款的信贷政策等。

第二，以银监会为主导的信贷政策。①单独制定。银监会独自制定了小企业、服务业、助学、项目融资等方面的信贷政策和信贷规章；②与相关部委联合制定。如，银监会与中华全国总工会出台了工会创业小额贷款的信贷政策。

第三，以相关部委为主导的信贷政策。如，发改委联合人民银行、银监会等十部委出台了抑制部分行业产能过剩和重复建设的限制类信贷政策；住房城乡建设部联合人民银行、银监会制定了与房地产有关的信贷政策等。

（二）信贷政策实施现状：实施效果与预期存在差异

“十一五”期间，我国出台的信贷政策在促进宏观调控目标实现中发挥了重要作用，但信贷政策实施效果与预期仍存在较大差异。主要表现在：

第一，信贷政策在传导实施中效力弱化。许多信贷政策在实施过程中由于政策实施主体各个层面对政策的认知、认同度逐步减弱而很难达到有效实施。如，对“三农”和中小企业的信贷，虽经多年反复强调但至今仍是薄弱环节。

第二，信贷政策传导实施中出现“断档”。目前，商业银行总行都有一套信贷准入标准、审批授信程序、信贷产品、业绩考核、责任追究等内部管理规定，若没有出台相关的信贷指引，具体经办行在工作中很难操作。如，个别国有商业银行就没有出台针对下岗失业小额担保贷款的系统内部具体规定。

第三，市场主体对部分信贷政策反应不够敏感。信贷政策的正面效应是公认的，但对“调控”类如淘汰落后产能、规范房地产发展等信贷政策，往往会与地方、企业和银行的利益冲突，缺乏自主敏感反应已成为一种较为普遍的现象。多年来，产能过剩和住房价格“居高难下”一直是我国宏观调控的重点。

（三）信贷政策监督现状：监管部门不明确

目前，人民银行和银监会对银行业金融机构都拥相应的监督检查权，但金融机构对信贷政策执行情况的监督由哪个部门具体实施，《人民银行法》和《银行业监督管理法》均没有做出明确规定，致使人民银行和银监会在监督信贷政策方面存在交叉。

人民银行方面：主要采取“窗口指导”的方式引导金融机构落实信贷政策。

第一，指导金融机构编制全年信贷规划并根据调控形势适时调整，使之与我国预期经济增速相适应。如，2008年四季度，为有效应对国际金融危机带来的冲击，人民银行适时调增了2008年度商业银行信贷规模，对全国性商业银行在原有信贷规模基础上调增5%，对地方性商业银行调增10%。

第二，召开“窗口指导”会议，引导金融机构根据产业结构调整合理投放信贷资金，不断优化信贷结构。如，2010年第四季度，面对信贷需求旺盛、信贷扩张势头增强、通胀压力上升、流动性管理压力增大等宏观经济运行中出现的新问题，以及房地产调控、规范地方政府融资平台公司债务、淘汰落后产能等政策落实中出现的新情况，人民银行在2010年11月和12月连续召开信贷形势座谈会，引导金融机构加强自我调整信贷行为，保持信贷适度增长，增强风险防范能力。

第三，开展信贷政策导向效果评估，强化金融机构自觉执行信贷政策的责任意识。从2008年起，人民银行在部分省区试点信贷政策导向效果评估工作，目前已全面铺开。评估工作主要从执行信贷政策效率、房地产信贷、涉农信贷、助学信贷、再就业小额信贷、中小企业信贷等方面，定期对金融机构进行评估，并向地方政府和金融机构通报，以增强金融机构对信贷政策的执行效力。

银监会方面：重点对信贷资金的“合规性”进行监督，通过现场和非现场监管理指导金融机构防范信贷风险。

第一，进行持续风险提示。银监会多次对于信贷资金违规进入股市、楼市的问题给重点风险提示。

第二，加强对重点行业信贷风险的防控。如，针对部分城市房地产价格上涨过快、房地产信贷风险隐患增多的情况，2009年，银监会要求银行业金融机构将开发商、项目公司和母公司的授信统一管理，实施并表监管，防止信贷资金被挪用为资本金，防止房地产企业杠杆率过高。

第三，完善信贷法规建设。2009年下半年以来，银监会先后出台“三个办法、一个指引”，从制度和机制上强化贷款资金支付审核和受托支付管理，规范和强化贷款风险管控，防止信贷资金“空转”或被挤占挪用，保护客户的合法权益，支持实体经济发展。

二、我国信贷政策制定、实施和监督现状的成因

（一）宏观调控涉及部门多和部门利益，造成信贷政策“政出多门”

目前，国家发改委、财政部以及人民银行是我国宏观调控的三个最为重要的部门，发改委负责综合平衡即产业政策，财政部侧重财政政策，人民银行则掌控货币信贷政策。近年来，“调整产业结构、转变经济发展方式”一直是我国宏观调控的主基调，产业结构的调整离不开信贷政策的支持，每一次产业结构调整政策的出台势必会涉及到相关领域的信贷政策指导。而不同领域的产业政策又有不同的主导部委，如，房地产领域以住房城乡建设部为主导，土地管控由国土资源部为主导，就业再就业以人力资源和社会保障部为主导等。由于长期以来我国部门利益和权威主义的存在，部门之间职责交叉导致在分工与协作上存在推诿、扯皮或争权和保护等行为和现象，信贷政策“政出多门”成为必然。

（二）人民银行“窗口指导”软约束，弱化了信贷政策的调控功能

人民银行作为信贷政策制定的主导部门，多年来对信贷政策实施和监督方式一直以“窗口指导”为主，而“窗口指导”属于道义劝说的“软”约束，缺乏“硬性”的规范，导致央行“窗口指导”与货币信贷结构调控预期目标出现较大的差异性，常常会出现在货币政策总量调控发挥效应的同时，信贷政策结构调控失灵，形成了货币政策总量调控单方突进的格局，信贷政策执行不到位、信贷结构调控不尽如人意等问题在实践中暴露，直接影响了信贷政策的实施效果。

（三）人民银行与银监会的分工与协作的法律边界模糊，致使信贷政策监管职责不明确

信贷政策管理权限大致分为宏观和微观两个层次：宏观管理权限包括制定和实施宏观经济政策等，微观管理权主要是指对某一项信贷政策在某一地区和银行实施情况的监管，也包括银监部门制定某一项信贷业务风险管理指引及其监管。但现行《人民银行法》和《银行业监督管理法》没有清晰明确各自的“信贷政策”管理职责。尽管2008年8月国务院确定了人民银行新“三定”方案，赋予于央行“制定和实施宏观的信贷指导政策”的职能，拥有信贷政策的宏观管理权限，却仍然缺乏微观管理权限，即：监督宏观信贷政策执行的职权。目前，人民银行与银监会对信贷政策监督问题仍处于交叉、纠结和磋商之中。

三、完善我国信贷政策制定、实施和监督的建议

（一）建立信贷政策部际联系会议机制，解决信贷政策“政出多门”的问题

建议国务院授权人民银行牵头建立信贷政策部际联席会议制度，定期组织发改委、国土资源部、住房城乡建设部、银监会等有关部委召开会议，研究讨论制定经济社会发展所需信贷政策问题，分析评估已出台政策的运行情况，研究确定并公布未来一段时期全国信贷政策的总体目标和发展规划等，加大信息交换机制和政策磋商机制，避免宏观调控过程中因政出多门而延误调控时机的现象，进一步提高金融调控效率。

（二）修订《人民银行法》，明确人民银行制定、实施和监督信贷政策的法律地位

建议重新修订《人民银行法》，明确人民银行作为信贷政策制定、实施和监督的主体地位，并对相应的责权利进行规范，确保信贷政策得以有效地执行。一是赋予人民银行制定和实施信贷政策的职能。将《人民银行法》第四条履行的职责中，新增“制定和实施宏观信贷指导政策”这一职能；二是明确制定和实施信贷政策作为人民银行货币政策工具之一。将第二十三条的人民银行运用的货币工具中，新增“制定和实施宏观信贷指导政策”这一货币政策工具；三是增加人民银行监督信贷政策执行的行政执法权。将第三十二条的人民银行拥有的检查监督权中，新增对金融机构“执行宏观信贷指导政策规定的行为”进行检查监督。

（三）出台行政法规，进一步划分人民银行与银监会制定、实施和监督信贷政策的具体分工

通过修订《人民银行法》明确人民银行制定、实施和监督信贷政策法律地位的同时，建议国务院出台类似“宏观信贷指导政策制定、实施和监督管理规定”的行政法规，进一步划分央行与银监等部门间在制定、实施和监督信贷政策上的职责分工。参照《立法法》的政策制定权限层级制约的程序规则，遵循上位政策制约下位政策，明确央行的宏观信贷政策制约银监会的信贷风险管理政策。在监督信贷政策执行方面，赋于人民银行对信贷政策执行情况监督检查的侧重点在于“执行宏观信贷指导政策规定的行为”，主要围绕宏观调控目标和影响国民经济正常运行的重要领域，监督金融机构信贷结构和信贷投向，为央行金融调控提供有效的货币运行核心信息；而银监部门对金融机构的信贷管理则应围绕“安全性、流动性、效益性”的经营原则，侧重于金融机构信贷业务的合规性和风险性监督。同时，明确人民银行与银监会要建立政策磋商机制，以减少监管资源浪费和部门政策的冲突。

参考文献

［1］曹军新.《央行与银监会之间信贷政策的分工与协作：规则理论的视角》，《上海金融》，2009年第2期.

［2］冯梅.王之泉，《中国宏观调控的回顾与展望》，《经济问题》.2010年第1期.

［3］刘旺霞.《俄罗斯转轨以来货币信贷政策及其启示》，《俄罗斯中亚东欧市场》，2010年第1期.

作者简介：李江红（1968-），女，大学本科，经济师，主要侧重微观金融研究。

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