国有企业补贴制度的变迁、困境和发展方向

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摘要：作为整个经济体制改革中心环节的国有企业改革，其主要任务是走向市场经济，由原先计划经济的细胞转变为市场经济的主体。当前，国有企业补贴面临着诸多问题，应从理顺政府和企业关系、明确国有企业发展任务和重塑国有企业补贴新格局等方面入手，推动中国国有企业走出发展困境。

关键词：国有企业 补贴 政企关系 困境 出路

中国国有企业改革是与改革开放同步进行的。回顾中国三十多年的改革实践，国有企业补贴制度变迁是国有企业改革过程中最为深刻的主题之一。

一、国有企业补贴发展概述

国有企业补贴和国有企业的发展息息相关。从1979年“放权让利”开始，中国的国有企业经历了三十多年的改革历史，历经扩大企业自、承包经营与股份制改造、初步建立现代企业制度、抓大放小的大规模国有企业民营化改革、深化改革五个阶段。国有企业补贴的内容和形式也随着国有企业改革不断发生变化。

在计划经济体制下，作为国有资产实际所有者的政府和国有企业之间是一种行政隶属关系，政府行使了本来应该由企业经理人行使的决策权、经营权和收益权，国有企业负责人只是按政府部门的意图行事。政府和国有企业之间这种行政隶属和控制关系被称为“父子关系”，这种关系导致了国有企业职能的行政化或政府化。所以，在计划经济时期，亏损企业补贴是一种常见现象，这对维持由政策原因或者经营不当而出现亏损的企业的生存起到了巨大的作用。导致当时财政补贴骤增的原因主要在于传统经济体制塑造出的不合理的相对价格结构，这种相对价格体系会引起利益在各个经济主体之间的调整，从而造成消费者实际收入的变化。而企业的盈亏状况则是根据其在价格体系中的地位决定的，政府会对企业的盈亏加以干涉，从而塑造出消费者、企业和政府之间相互依赖的关系，以至于企业遇到问题后首先想到的是向政府索要补贴，而政府也将补贴亏损企业作为自身的义务。

随着中国经济改革的推进，国有企业在经济中的地位也在发生着不断地变化。当前，中国正处于向市场经济的转轨时期，市场在经济体系中发挥着越来越重要的作用，中国的国有企业开始做大做强，国有经济开始与市场经济进行有机的结合，并在经济社会中发挥着不可替代的作用。仍然存在部分国有亏损企业，并同时存在着对国有亏损企业的财政补贴。只是，此时对国有亏损企业的补贴以不同的形式出现在经济之中，已经由计划经济时期的“明补”变为转轨时期的“暗补”，这些补贴不仅包括政府对国有企业研发的财政支持，对国有亏损企业的财政贴息和低息贷款，而且包括维持国有亏损企业的垄断地位，使其获得超额利润。尽管如此，转轨时期政府对国有亏损企业的补贴，已经不是计划经济时期“父子关系”式的补贴，国有企业已经开始逐步走向市场。

二、中国国有企业补贴的困境

综观中国近年来的实际情况，可以发现，财政补贴的作用出现一定程度的下降。从中东欧国家改革情况看，大多数国家在转轨后都积极实施了价格自由化改革，价格补贴也随之减少。相比较来说，中国没有简单直接实行价格自由化的方式，而是首先采取了价格双轨制的改革形式，从而在一定程度上弥补了计划低价给企业造成的亏损，绝大多数商品实现了市场定价使得受政府价格控制而造成的亏损已经很少，因此价格亏损补贴呈现下降趋势。2003年以后，由于各项改革措施的落实，中国国有企业的经营状况已经明显改善，大部分国有企业实现了盈利状态，并且具有较高的利润率。同时，政府在加入世贸组织后对国有企业补贴的方式和内容都做了较大的调整，相当一部分不合理的补贴被取消，各项国有企业亏损补贴由非常明显的软预算约束形式向暗中补贴和隐形补贴等方式转变，其中，保持国有企业的垄断地位就是财政暗中补贴最重要的形式之一。

中国国有企业的亏损程度随着国有企业的改革历程而发生变化。通过分析国有企业的改革历程，可以发现，中国国有企业一直处于政府的保护下，没能真正的向市场经济迈进。纵观中国国有企业30多年的改革情况，可以发现，历史原因、宏观原因、机制原因和结构性原因是导致中国国有企业亏损的主要因素。但是，任何事情的发生都不是偶然的，不能急于定性国有企业亏损的原因，产品成本上升较快、价格机制尚不完善、产能过剩效应开始释放以及缺乏核心技术等都有可能是导致国有企业利润下降的因素，需正视国有企业亏损补贴的历史和现实中出现的种种问题，从而正确的分析其未来的走向。

国有企业补贴也备受争议。一方面，国有企业补贴造成了不公平的竞争环境，这种环境即不利于民营企业的成长，也不利于国有企业的发展壮大；另一方面，转轨时期的中国经济由于并不具备现代市场经济的条件，众多行业迫切需要政府的扶持。特别是在加入WTO以后，部分国有企业无法与世界上的先进企业进行抗衡，也需要政府给予补贴，以维持中国国有企业和经济的稳定。在这些矛盾和发展困境下，中国国有企业补贴制度的完善举步维艰，每一步都是在摸索中前行，国有企业补贴所面临的困境不仅制约了国有企业的发展，更阻碍了中国经济前进的步伐。

三、国有企业补贴的发展方向

（一）正确理顺政府和国有企业的关系

理顺政府和国有企业的关系是走出国有企业补贴困境的首要前提，政府与国有企业的关系归根结底是政府和市场的关系。十报告中强调要全面深化经济体制改革。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用，正确处理政府和国有企业之间的关系。在政府和国有企业关系的正确转变中，政府方面的作用更为重要。一方面，政府应主动减少自身对国有企业和市场经济的干预，让国有企业的发展符合市场经济的基本规律。另一方面，政府应出面弥补市场失灵，以保证经济体制的正常运行。

为建立新型的政企关系，政府应做到以下几个方面。第一，着力发挥政府的宏观调控职能。政府对经济进行的宏观调控，在弥补市场失灵的同时，也为国有企业的生产经营创造了良好的外部条件。第二，加快服务型政府建设。实现“全能型政府”向“服务型政府”的转变，把更多的资源投入到社会管理和公共服务的领域中去，努力营造一个公平的市场竞争环境。第三，完善有利于民生和社会保障的制度措施。剥离国有企业承担的各种政策性负担，将国有企业承担的社会职能尽快的由政府承担下来，从根本上消除国有企业软预算约束问题。

国有企业应做到以下几个方面。第一，应增强自身的独立意识。当前的政府和国有企业之间的关系已经不再是计划经济时期的“父子关系”。在激烈的市场竞争的过程中，如果国有企业不能迎难而上，积极提高自身在市场上的竞争力，那么迟早会被市场规律淘汰。第二，塑造市场微观主体。经济体制的市场化改革，要求塑造与之相匹配的微观市场主体，应从搞活国有企业入手，把企业改革作为整个经济体制改革的中心环节。第三，规范国有企业的投融资方式。相比民营企业，国有企业仍存在一些特权，如在政府的默许下，银行会提供给国有企业更多的贷款及更低的贷款利息等。为此，应该规范国有企业的投融资方式，使民营企业和国有企业在投融资方面享有公平的权利。

（二）明确国有企业发展任务

国有企业的发展任务主要有三个方面。其一，在国有经济控制力方面，要求国有经济在社会主义市场经济中起到基础性作用，承担控制和引导社会经济发展方向，实现国家长远的战略目标，保障国民经济战略布局，支持和带动整个社会经济持续、快速、健康发展的责任。发展壮大国有经济，并不是在所有行业、所有领域都占优势地位，而是在一些重要行业和关键领域占有重要位置。其二，在国有经济的影响力方面，要求国有经济体现国家综合国力和国际竞争力的基础性、支柱型产业中，保持一批重要骨干企业，具备对整个行业的市场导向、技术进步与技术创新、产业培育与产业发展等方面，发挥示范、导向和推动作用的能力。其三，在国有经济的活力方面，要实现国民经济又好又快的发展，必须适应全球产业结构调整的大趋势和国内外市场需求的新变化，加快技术进步和产业升级，进一步增强国有企业的核心竞争力。

国有企业应着重向真正的跨国公司迈进。从国有企业本身来看，做大做强的目标就是塑造在国际市场上有竞争力、控制力、影响力的跨国公司。所以，发展的任务，就是找到与发达国家跨国公司的差距，并力争逐步缩小这种差距。因此，必须重视以下几方面能力的提升。其一，拥有强大的核心竞争力。应重视自主创新能力的提高，构建产学研相结合的平台，打造本企业的核心竞争能力。其二，要具备在全世界范围内调动资金、经营资本的能力。中国国有企业目前在很大程度上还主要是一个生产者身份，离经营者尤其是资本经营者的要求距离还比较远。其三，建立一套基于产业价值链控制的战略协作关系，这种分工协作关系，是企业形成国际市场竞争力、控制力、影响力的基本依靠。

（三）重塑国有亏损企业补贴新格局

1、明确新形势下国有亏损企业补贴的适用范围

其一，国计民生领域。国有亏损企业补贴的适用范围首先应体现在国计民生方面，国有亏损企业补贴应更多地用于从事的行业关系到广大人民吃、穿、住、用、行等方面的国有企业，当前比较典型的就是涉及农产品、电力、供暖、通讯以及铁路等方面的国有企业。其二，关系经济发展方式转变的领域。国有亏损企业补贴是引起经济发展方式转变的关键因素。政府应将国有亏损企业补贴的重点放在有利于促进居民消费、服务业发展以及国有企业增加研发投入方面，同时，重视战略新兴产业和高新技术产业，大力推动企业自主创新能力的提升。

其三，关系改善市场运行秩序的领域。亏损补贴不能仅限于补贴国有企业，更要补贴有助于市场运行和经济发展的民营企业。对于那些对市场或者国家做出较大贡献的企业，不论是国有企业还是民营企业，在转轨时期，都应得到政府的帮助。

2、国有亏损企业补贴政策的调整方向

应大力消除国有亏损企业补贴制度中的种种弊端，压缩企业补贴的规模，只有这样，才可使中国的国有企业补贴成为有效推动企业进步的工具。

竞争性国有企业方面，要逐渐取消其亏损补贴。在形式上，竞争性国有企业应改制为混合所有制公司。当前，此类国有企业占多数，这种类型的国有企业在体制方面分开的愈彻底，在机制方面就更加市场化，其内部各项制度也都将按照市场经济体制的要求去制定，政府没有权利干预这类企业的内部事务，也没有义务对其进行扶持和帮助。如果继续给予其亏损补贴，则损害市场的公平和效率。政府应按照“先小型国有企业后大型国有企业、先次要行业后主要行业”的原则，逐步取消亏损补贴。

非竞争性国有企业方面，主要应兼顾其亏损补贴的及时性和有效性。非竞争性国有企业主要包括石油石化、电信、通信、供水、供电、供气、污水处理、公共交通等，肩负着服务社会和发展经济的双重目标，其产品或服务往往关系到民生的保障和经济的稳定。这类国有企业尽管在经营中存在着不同程度的垄断，但是一般都缺少没有定价权，其产品或者服务的价格往往受政府控制，且其社会效益远大于经济效益，承受的亏损一般都是政策性的。由于中国的市场经济体制仍不完善，经济主体的目标都是追逐利润最大化的，如果非竞争性国有亏损企业补贴不到位，经济和社会将面临难以想象的严重后果。

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（王蓓，1981年生，辽宁大连人，东北财经大学财税学院博士研究生。研究方向：财税政策问题研究）