农保基金安全忧虑

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中国拟启动新的农民养老保险试点,但旧农保基金的挤占、挪用风险依然多发,解决问题的关键是尽快完善农保管理体制,拓宽基金增值渠道,强化对农保基金的监督

《财经》实习记者 张艳玲

春节刚过,河北省劳动和社会保障厅农村社会养老保险处处长张均,就不得不为追回4000万元农保资金而四处奔走。“这是农民的养命钱,必须想办法追回来。”张均告诉《财经》记者。

五年前,河北省劳动保障厅农保处把4000万元农民养老保险本金,委托亚洲证券石家庄自强路营业部购买国债,此后被违规用于证券投资。2007年5月,亚洲证券被宣布破产,4000万元投资不仅难获收益,连本金也难以收回。

与4000万元农保资金损失相关联,农保处原处长于瑞云、原副处长陈树新因擅自挪用农保基金、侵占投资收益,于2008年3月4日分别被终审判处有期徒刑15年和10年。同时,该处主任科员姚志颖也因受贿和挪用资金罪,被判处有期徒刑13年。

农保基金受损多发

据《财经》记者了解,河北省农保基金案始于2006年3月。当时由河北省石家庄市桥东区检察院立案侦查,至2008年3月终审宣判。该起农保基金案历时两年之久,目前该事件所引发的诸多问题并未了结。

石家庄市中级法院刑事裁定书显示,2004年3月至10月,由河北省劳动保障厅农保处管理的农保基金存款陆续到期。该处处长于瑞云、副处长陈树新经内部开会决定,将该处管理的4000万元农保基金分六笔委托亚洲证券购买国债,并签订委托国债资产管理协议,约定的收益率为7%。

与此同时,农保处处长于瑞云又与亚洲证券石家庄自强路营业部总经理吴家雨签订了一份补充协议,允许亚洲证券把4000万农保资金用于证券交易。作为回报,农保处获得了90万元的“咨询费”。

此后,上述90万元被于瑞云等人私分。原处长于瑞云分得37万元,原副处长陈树新分到39万元。但随着2005年亚洲证券遭中国证监会清理整顿,4000万元农保基金作为“机构投资”,面临着本息全蚀的命运。

据上述法院裁定书,该案的公诉方还查明,河北省劳动保障厅管理的农保基金中,除了4000万元被违规投资,同时还有1700万元通过银行工作人员私自借出,用于地下放贷,获取高额回报。所幸的是,案发后该款项被迅速依法追缴,尚无大的损失。

2007年8月,国家审计署开始全面审计始于1992年的“农村社会养老保险基金”。据《财经》记者了解,审计发现,农保处存入亚洲证券的4000万元农村养老保险基金,已造成重大损失。

近年来,农保基金因证券公司关闭遭受重大损失时有发生。同时,由于农保基金监督管理不到位所引发的挤占、挪用也屡禁不止,成为当前整个社会保障资金中管理最为薄弱、问题最为严重的领域。

按照中国现行法律规定,农保基金增值渠道只有两个,一是买国债,二是存银行。河北省劳动保障厅农保处擅自与证券公司签订补充协议,把农保基金用于证券交易,而且截留、私分投资收益,受到法律惩处,显然是“罪有应得”。

即使是正常的国债投资,也发生过大额投资无法收回的情况。2002年,北京市劳动保障局农保处累计拿出2.3亿元,通过银行委托大鹏证券购买国债,由于大鹏证券此后被破产清算,2.3亿元农保基金难以收回。

“增值”催生投资风险

河北省4000万元农保基金案,主要是由于原处长于瑞云、原副处长陈树新与证券公司违规签署补充协议,导致农保基金违规投资。同时,两人又侵吞90万元农保理财收益,自然属罪有应得。但河北省的个案,也折射出整个农保基金的管理漏洞和增值风险。

所谓“农保”,最早始于上世纪90年代初。1991年6月,民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(下称《农保方案》)。1993年后,在民政部的推动下,农保逐步推广到全国各地。

根据《农保方案》,农保由政府主导,实行县级统筹;以农民个人缴费为主,集体给予补助,个人和集体的缴费全部进入个人养老基金账户。与城镇社会养老保险不同,《农保方案》并不承诺政府投入。

1997年,农保发展到高峰,积累金额140亿元,全国参保人数超过8000万,试点县(含县级市、区)达2000多个,约占全国县级单位的三分之二。虽然名为试点,但其覆盖面已经达到中国农村人口的10%左右。

农保启动时,正值中国经济周期处于高通胀阶段,最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然偏高。随着1997年中央银行多次降息,农保基金的支付风险显著增加。加之一些地方政府急功近利,“强制参保”多有发生。

1997年,东南亚金融危机来临。农保基金最初制度设计的缺陷进入决策者视野。1998年后,中央决定对已有的农保清理整顿,逐步收缩,并制定向商业保险过渡的方案。同时,民政部农保司也成建制地转入原劳动和社会保障部。

此后农保进入徘徊状态,至1999年后基本停止发展新业务。但是,由于已经参保的农民还有数千万,整个农保资金总额还继续增加。截至2007年底,全国农保基金积累总额达到412亿元,相当多分散在县级管理。

更为严重的是,在一些县市,目前农保基金依然处于“民政不管、社保不接”的状态。据人力资源和社会保障部(下称人保部)农保司副司长刘从龙介绍,目前,河南省的农保依然整体留在民政部门,未能移交。而在全国1900个农保试点县中,截至2007年底,有350多个县的农保机构还在民政部门,缺乏上级社会保障部门的监督。

在河北和北京的两个案例中,按照目前法律法规,证券公司破产关闭后,农保资金被认定为“机构投资”,在债务受偿的顺序上,要列在“个人投资者”之后。本来,破产清算的证券公司的权益就很少,加上受偿难以优先,更加剧了基金风险。

据人保部与银监会联合调查,截至2005年底,已确认未清偿的农保基金债权共计5.32亿元,其中在全国性金融机构的债权为1.423亿元,地方金融机构的债权为3.9亿元。

“新农保”前景

农保基金损失严重,是现有农保管理体制未理顺和基金缺乏增值渠道的必然结果。而解决问题的关键,是必须尽快完善农保管理体制,拓宽基金增值渠道,强化对农保基金的监督。

2007年初,国务院主要领导批示,“要对农村社会养老保险基金进行全面审计,摸清底数;对农保工作进行清理,理顺管理体制,妥善处理被处置金融机构中的农保基金债权”;同时,要“研究提出推进农保工作的意见”。

据《财经》记者了解,目前全国农保基金的审计已于2007年底完成。但由于涉及农保基金的清理整顿的功过、关闭金融机构所致损失的善后、农保基金损失的责任划分等复杂问题,农保基金审计报告并没有向社会公开。

农保“旧债”未清,但新的农村社会养老保险计划(下称“新农保”)有望在2009年启动。

2008年底,人保部农保司官员曾表示,人保部已研究起草《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》,上报国务院批准后,将适时启动“新农保”试点。

但是,正是由于相关中央部门对“新农保”的制度模式和基金增值等意见难以统一,虽然业已经过多次讨论,具体试点方案至今未上报国务院。

据《财经》记者了解,在“新农保”中,对基金管理和增值,依然缺乏更加具体、可操作的安排。而农民个人养老账户的资金,则依然保留原有制度安排,“按照不低于中国人民银行公布的金融机构人民币一年期定期存款利率计息”。

据人保部农保司副司长刘从龙介绍,“新农保”如能启动,人保部将牵头另行制定“个人账户基金管理办法”。而在目前,对农保基金的增值和管理,除非中央出台特别的政策,比如定向发行“特别国债”,仍只能存银行或是买国债。

据《财经》记者了解,“新农保”方案在征求中央部门意见时,国家发改委曾提出,应考虑启动试点后农保资金的投资运营问题。

同时,“新农保”方案规定,各级社会保障行政部门要将“新农保”基金纳入日常业务监管范围,对基金的筹集、使用、投资运营全过程给予实时监控和定期检查,同时要建立基金风险预警机制,确保基金安全。 ■

本刊记者王和岩、罗昌平对此文亦有贡献