我省全部政府性资产管理情况的调查

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为贯彻落实科学发展观,我省在全国率先开展以全部政府性资金审计为主线的审计创新,经过3年的努力,已基本摸清了全部政府性资金的收入、管理和使用情况,以及总量规模、支出重点和支出方向,有力地促进了市县政府的资金管理和使用效益。但由于目前我国还没有建立权责制的政府会计制度,我们对一级政府的资产状况还缺乏整体性的认识。为此,我们在2008年市县长和乡镇经济责任审计中,对全部政府性资产的管理情况进行了专题调研。

全部政府性资产的涵义、规模和结构

全部政府性资产是比全部政府性资金涵盖范围更广又有别于国有资产的一种新提法,是指依法属于国家或集体所有,用以支持政府运行和提供公共服务、政府有权使用和依法处置、可以货币计量的各种有形和无形资产。经过对部分县乡政府性资产的摸底分析,全部政府性资产大体可以分为以下五类:一是全部政府性资金。是指以政府公权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金。二是部门存量资产。是指国家对行政和事业单位直接划拨或拨入经费形成、由行政事业单位占有使用并在法律上确认为国家所有的固定资产总和。三是经营性资产。主要是指在各类企业中运营的国有净资产和集体净资产,也包括部门存量资产中非经营性转为经营性的资产。四是资源性资产。是指依法属于国家的资源,在履行了法定程序后形成的可计量的政府性资产。五是公益性资产。政府以各种形式投入公共服务领域的资本金以及收益所形成的实物资产。

以某县为例,2007底县级全部政府性资产(不含乡镇一级)约105?郾85亿元,其中全部政府性资金39?郾82亿元,部门存量资产22?郾78亿元,经营性国有资产1?郾54亿元,资源性资产18?郾64亿元(仅评估无形资产),公益性资产23?郾07亿元。据此,我们可以得出一条结论,那就是全部政府性资产的概念表述虽然还缺少充分的研究和讨论,但其规模巨大,一个县的县本级全部政府性资产的数量就已经相当于该县一年的生产总值(若将分布在乡镇的资产计入,数额更大),是财政总收入的十余倍,而且分布领域相当广泛,对此,我们应当予以高度关注。

政府性资产管理存在的主要问题

作为衡量社会资源配置格局的一个重要指标,我国政府财政支出占GDP的比重逐渐上升,政府公共支出的扩大,不仅彰显政府公众受托责任的扩大,而且也带来政府资产管理问题。从今年县乡领导干部经济责任审计专项调查情况看,政府性资产管理还存在许多不容忽视的问题。

账外资产混乱,监管十分薄弱。前述某县本级2007年的105?郾85亿元全部政府性资产中,纳入资产账簿进行核算和实施日常管理的主要是全部政府性资金和经营性国有资产,约占资产总量的39%,尚有占资产总量比例约61%的其余资产未完全系统建账或入账,大部分是账外资产,处于失管或随意管理状态。例如,该县城司,审计时共有自建拆迁安置用房总面积22452?郾94平方米,在拆迁过程中形成的房产12708?郾05平方米,合计4203万元的房产都是账外资产。而该县的问题并不是个别现象,在全省具有普遍性。据今年对13个县市区重点政府投资项目审计调查结果显示,有301个项目、125?郾18亿元投资的交付使用资产未纳入政府资产管理,占调查项目总数的92?郾05%。同时还显示,对部门存量资产经营、资源性资产垄断权的租赁、公益性设施的对外创收,以及这些经营所形成收益的分配和使用,目前尚无系统规范的管理监督制度安排。在监管不到位的情况下,无疑加大了经济运行和政府管理的风险。

监管主体缺位,运营管理粗放。据13个县(市、区)重大政府投资项目审计调查结果显示,有138个投资额达64?郾09亿元的交付使用项目未经综合验收或验收备案,占调查项目总数的42?郾2%;有254个投资额达109?郾85亿元的交付使用项目未编制竣工财务决算,占调查项目总数的77?郾68%;有207个投资额达84?郾32亿元的交付使用项目未办理资产移交手续,占调查项目总数的63?郾3%。产生这一现象的主要原因是监管主体不明确、部门管理分散、责任不清,未能形成有效的监管合力。另外,政府对外投资管理责任不落实现象也比较严重。例如某镇2005年至2007年底对外投资7家单位计股权1227?郾6万元,除其中两家收益101?郾6万元外,其余5家对外投资的企业至今未收到过分红款,并已有2家关停倒闭。该镇资产经营公司对大部分企业的经营状况不了解或不掌握,存在资产流失和权力寻租的隐患。

部门利益割据,统管力度弱化。某县至2007年末,非经营转经营的固定资产账面价值1?郾27亿元,资产所有权划归县国有资产经营公司,但管理权、收益权仍属原单位。调查发现,2005年至2007年“非转经”资产已过户给县国资公司的7个单位的租金收入为1177万元,这些收益虽在非税收入账户反映,但其支配使用权仍归部门掌握。而未纳入“非转经”的其他单位,则将经营收益直接留在部门自收自支。在对某区政府的资产审计中,发现该区2007年度事业单位约32200平方米的出租房产应收年租金为1160万元,但区财政局财政专户管理的实际租金收益仅为205万元,尚有约80%的租金收益散留在各单位。这种格局不仅带来权力与责任的脱节,也造成收入分配的不公,严重削弱了预算的约束力,制约部门预算改革步伐。

项目建设“虎头”,后期管理“蛇尾”。从总体上看,多数地方和单位,对项目的建设积极性很高,在申请立项和建设中都予以全力以赴,力度较大,但是,这种“热度”一般到项目建成后就急剧消退,后期的管理难以到位。有的地方,政府投资建设的项目,都要相应地成立指挥部、项目办等机构,但这些机构在项目实施结束后,不仅没有及时做好工程决算、固定资产登记、管理制度的制定、账户核销等后续工作,而由于部门和指挥部人员的各种利益关系,有的项目竣工已经十几年,指挥部仍保留着,项目亦继续无休止地在支付财务费用和管理费用;有许多行政事业单位非经营性和非转经用房,已经使用十几年也没有进入固定资产账,没有真正形成资产,有的实际上已造成流失。调查发现,某县2005年至2007年有11个完工交付使用总投资为8?郾47亿元的政府投资项目,建设单位长期挂“在建工程”,未移交资产管理单位,或未及时结转登记固定资产。

政府管理缺位,公共服务不足。政府性资产既是可利用的资源,又是其提供公共产品和公共服务的手段,有的基层政府在规划公共投资时,往往忽视预算的资本性和经常性支出之间的匹配关系,投资工程竣工后,对后续经常性维护投入保障考虑不充分,造成公共产品的服务功能不足。有的公共基础性项目建成后,管理、维护跟不上,维护资金、配套设施不落实,使项目的服务功能大打折扣。如污水处理厂建成后,集纳污管道不配套,或运行成本过高难以摊消,影响治污效果。据今年13个县市区重大政府投资项目审计调查结果,投巨资建设的康庄工程使当地群众生产生活条件得到极大改善,但建成后由于产权路权不清,养护管理责任主体不明,保障机制不健全等原因,大量通村公路处于失管状态。

加强政府性资产管理的对策建议

切实提高对政府性资产管理重要性的认识。从审计调查的情况看,被调查的有关县级政府对本级政府性资产的总量规模以及运用情况都不能全面掌握,各地出台的政府资产管理制度、运行和监督机制也不完善。因此,必须提高对政府性资产管理重要性的认识。从一定意义上说,政府的社会管理和公共服务职能是通过管理政府性资产实现的。管理好政府性资产是深化预算改革、建设公共财政的需要,是科学制定预算定额、科学编制预算的基础,政府性资产管理就是政府的财力管理;管理好政府性资产也是约束政府权力、建设廉洁政府的需要,加强对政府性资产的管理是防止政府行为失范的实现途径。各级政府要明确政府性资产既是可资利用资源又是其提供的公共产品这一双重属性,切实树立资产资源意识、履责问责意识和公共服务意识,在摸清底数的基础上,按照规范管理的要求,落实管理职责,解决管理体制和机制缺失的问题,并纳入政府的日常管理。

切实加强政府性资产管理制度的建设。实现以制度管资产,必须明确管理重点,加强对政府性资产的价值管理和管理薄弱环节的制度建设。对于管理法规相对完善的部门存量资产和经营性资产,政府要依法按照明晰的产权关系实施管理,加强对行政事业单位资产的统筹管理力度,加快建立国有资本经营预算制度。对于公益性资产的管理,应通过完善政府投资项目的管理制度,真正加强对这部分政府性资产的价值核算和实物管理,建立资产移交制度、台帐制度和定期核查制度,明确资产管理责任。对于资源性资产,应强化保护、合理开发和加强管理,积极引入绩效评估机制。在分类加强制度建设的同时,加强立法调研,争取出台政府性资产管理的地方性法规或政府规章。从长远考虑,还应重视政府会计制度的建立问题。

切实加强以政府性投资项目和政府性债务为重点的政府管理。从应对国际金融危机对我省经济社会发展的影响看,全面摸清政府性资产的底数,加强对全部政府性资产的分类管理,把政府性资产管理与政府性债务管理有机结合起来,有利于集中财力和控制防范政府的财政风险,有利于完善政府投融资体制。特别是在扩大内需、加大政府主导性投资的情况下,完善有关制度,强化对政府投资项目的监管,彻底清理项目建成投入使用后的各类指挥部、项目办,对符合工程决算要求的项目及时决算和结项,并移交相应的固定资产管理部门,纳入正常管理,显得更为重要。一方面,可以严格政府投资项目基建程序,加强决算管理,优化成本控制,有利于加强后续管理的督查和绩效评价;另一方面,能够整合要素,发挥政府经营性资产通过评估整合在进一步完善投融资体制中的作用。

切实加强对政府性资产的审计监督。各级审计机关要将政府性资产审计作为工作重点。通过审计检查和评价政府资产运用的效率和效果,从制度上保证政府向社会更好地提供公共产品和服务,为此,要逐步实现以全部政府性资产审计结果作为评价领导干部经济责任履行情况的基础,不断深化经济责任审计。财政审计、投资审计、资源环保审计、企业审计等都要重视政府性资产审计内容,不断提高财政资金绩效水平;加强对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计,促进资源保护和合理开发利用;加强对土地出让金和土地开发整理资金的征收、管理和使用情况的审计,促进国家土地有偿使用制度的贯彻落实;加强对关系经济社会发展、涉及人民群众切身利益的科技、教育、医疗卫生领域资产的审计,促进深化改革和相关政策制度的完善;加强对基础设施类政府性资产的审计,查处重大违法违规和严重损失浪费问题,保障投资效果,促进投融资体制改革的深化;加强企业审计,促进完善国有资本预算管理制度。