明代凤阳行政区划改置及启示

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摘 要：中国历朝都把行政区划作为治国安邦的基本手段。目前，我国发展已经进入关键时期，行政体制改革已成为重点突破的领域，而地方行政层级调整则是这一重点突破领域的核心内容。明代凤阳行政区划改置的经验，特别是通过行政区划的变更促进地方经济发展的思路具有较强的现实意义，在凤阳与蚌埠同城化进程中值得借鉴。

关键词：明代；凤阳行政区划；启示

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）13-0134-02

一、明代凤阳行政区划改置成效及其启示

中国历朝都把行政区划作为治国安邦的基本手段，每当改朝换代都会对其进行调整，以维护政治统治。比如，相互交错的边界线能有效防止一方权力独大，划地为王。曲折的边界也为各民族自治、聚集提供了基础[1]267。朱元璋建立大明王朝以后，对全国的州县也进行了较大规模的改置，据《明会要》卷七三至七四《方域州县改置》记载，明代共有740多个州县进行过改置，其中大多数是在洪武时期改置的，这既有明朝建立之初，锐意革新的政治意图，同时也是出于促进经济发展方面的考虑，因为州县疆界的划分直接关系到赋税劳役的再分配。仅以凤阳县行政区划为例，来考察朱元璋的借行政区划来促进地方经济发展的做法。

凤阳县位于皖东地区，淮河南岸，南与定远接壤，北与五河交界，西与淮南、蚌埠为邻，东与明光相接。凤阳古为淮夷之地，夏朝时少昊之后在今天的临淮关附近建立钟离子国，东晋时在该区域设立钟离郡。隋开皇三年（公元583年），因濠水从城中穿过，改称濠州。元朝时期，管辖现凤阳、定远、怀远三县。作为家乡情节很重的一代皇帝，朱元璋登基后，于洪武二年（公元1369年）在濠州西南凤凰山之阳建新城，定名凤阳，并将凤阳作为中都，此后的六年，举全国之力开展了大规模的营建，后因工程耗费巨大、劳民伤财，工程进度不快，群臣中江淮势力结党以及以刘基为首的重臣反对在凤阳定都等多种原因罢建中都，但凤阳被升格为府，凤阳府的疆域却扩大许多，领有泗州、寿州、宿州、颍州、亳州5个州和凤阳、临淮、五河、虹县、怀远、定远、霍邱、蒙城、天长、盱眙、灵璧、颍上、太和等13个县[2]207。朱元璋扩大凤阳的疆域意在扩大家乡的土地资源，拓展赋税来源，促进家乡发展以达到光宗耀祖的目的。凤阳府疆域扩大以后，面临的新的问题是人口稀少，劳动力短缺。为了解决劳力不足的问题，洪武十一年（1378年），凤阳县的“土著旧民”仅有3 324户，不过16 620人，整个凤阳县，人口不超过13万，人口密度每平方公里约为5人。在这种情况下，朱元璋组织了对凤阳的移民[3]14。洪武三年（1370年）徙苏州、松江、杭州、嘉兴、湖州5府4 000户，约2万余人到凤阳，由官府发给耕牛、农具、种子，令其垦荒，并免征3年田租；洪武七年（1374年）再次从江南迁徙14万民众到凤阳府垦荒种地；朱元璋还将一大批罪犯发往凤阳充当劳动力，仅洪武九年，官吏有罪被贬谪到凤阳屯田的就达1万多人。朱元璋对凤阳行政区划的改置以及人口迁徙政策的实施，对皖东地区农业生产的恢复与发展以及工商业的繁荣起到了积极的促进作用。经过多年的发展，凤阳的特殊地位已经形成，它作为皖东政治中心，商业发展也有了相当的规模，所以明政府在凤阳设立钞关，与芜湖的钞关并称南北两关。凤阳关每年征收的商税约10万两，充分说明凤阳府的工商业也达到一定程度的繁荣。

朱元璋通过凤阳行政区扩张并适时迁徙人口垦荒种地，适应了凤阳当时生产力水平和因战乱导致劳力稀少的社会实际，促进了凤阳当地的农业生产和工商业发展。明代行政区划的改置对当前凤阳、蚌埠同城化建设具有现实的借鉴价值。

二、凤阳及蚌埠发展的现状及存在弊端

凤阳新城距蚌埠市政府仅10公里，凤阳工业园区与蚌埠市东郊紧密相连，两地内部道路等基础设施建设日臻完善，特别是工业园区的凤翔大道与蚌埠的东海大道即将贯通，新的区域经济区的雏形已经形成。近年来凤阳县和蚌埠市在工商业、交通、旅游业、餐饮等方面互动日益频繁，两地互补优势明显。蚌埠市作为皖北重要的铁路枢纽和区域中心城市，是凤阳居民出行的必经之地和商业消费的重要目的地城市；凤阳拥有华东储量最大、品位最高的石英砂矿。石英砂是重要的工业矿物原料，广泛用于玻璃、铸造、陶瓷及耐火材料、冶金、建筑、化工、塑料、橡胶、磨料等工业；凤阳还拥有众多的人文景观和自然景观，如明中都遗址、明钟鼓楼、龙兴寺、明皇陵、韭山洞、卧牛湖、狼巷迷谷、小岗村等。凤阳丰富的旅游资源以及石英砂资源为蚌埠的相关产业提供重要的支撑。但是因为从行政区划上，凤阳县不属于蚌埠市管辖，导致两地在交通、城市规划、产业布局等方面存在与经济发展需要不相适应的方面：如在连接两地的主干道（合蚌路）上隔着蚌埠收费站而使得两地主干道长期无法贯通，不仅严重影响两地经贸交流和两地的相向发展，也给两地民众尤其是车辆的来往带来极大不便；凤阳厚重的明文化以及丰富的自然景观，因距离滁州市较远（120公里）而又不属于毗邻的蚌埠市，导致游客资源偏少；围绕石英砂资源的深加工，两地分别建立了玻璃工业园区，存在低水平重复投资、地方性恶性竞争等不经济现象。

三、凤阳及蚌埠同城化的可行性

（一）区划调整服务于经济发展的背景

当前，中国城市化发展已经步入高速发展时期，新的发展方式已经在全国达成普遍共识。同时，以城市化发展为基点的新的区域经济格局已经逐渐成形，围绕“超级都市”进行的区域版图规划和建设越来越成为中国经济进程的一大方向。2010年7月1日，国务院同意撤销北京东城区、崇文区，设立新的北京东城区；撤销北京西城区、宣武区，设立新的北京西城区，随着区划的调整，北京建设“世界城市”从概念到落实，已经迈出了坚实的第一步。

2010年全国范围内，包括城市区划调整在内的行政区域调整现象呈井喷趋势：深圳经济特区正式扩容，范围从原来的罗湖、福田、南山、盐田4个区扩大到全市，特区面积增加5倍，解决了深圳“一市两法”的问题，从此步入大特区时代；广州经济特区也扩大到了全市；上海浦东新区也顺利与原南汇区合并，成为名副其实的“大浦东”。2011年下半年，安徽省为了促进区域经济的发展，经国务院批准，将原巢湖市拆分，分别就近归并到合肥、芜湖和马鞍山。

应该看到，我国发展已经进入关键时期，改革步入攻坚阶段，行政体制改革已成为重点突破的领域，而地方行政层级调整则是这一重点突破领域的核心内容，不但关系到国家的凝聚力和政府的宏观调控能力，而且影响着地方的积极性和区域经济的协调发展，还涉及建设一个高效服务型政府，最大限度增进公共利益和社会主义政治民主，现实意义重大而又深远[4]76。

（二）凤阳蚌埠同城化的可行性

凤阳县和蚌埠市两地明显的互补优势以及唇齿相依的经济社会发展态势，以及两地民众整合资源的强烈愿望，已经引起两地党委和政府的高度重视。2011年年初，凤阳县委县政府以及蚌埠市委市政府就两地深度合作进行了广泛而富有成效的磋商，希望两地能够尽快建立快速通道，推动两地对接、相向发展。双方同意自2011年6月1日起蚌埠市位于合蚌路上的收费站停止收取凤阳县和蚌埠市车辆的通行费，开通两地发展的“绿色通道”。

两地民众认同感较强。历史上，蚌埠曾作为凤阳府的一部分。蚌埠、凤阳两地人缘相亲，地缘相近。23公里的空间距离，城市化进程让两地客观上已经是“无缝”对接。过去近20年时间里，类似蚌埠凤阳同城化的声音，在省“两会”上从未停歇过。2010年的省人代会上，滁州代表团的代表曾联名提交议案，建言省政府尽早进行区划调整，促进蚌凤同城化的进程。2011年初，蚌埠团10名代表附议，联名向大会递交了《关于适时启动全省城市区划调整的议案》。议案建言“十二五”期间，要根据安徽经济社会发展实际、发展战略调整需要，适时启动行政区划调整，将淮南与寿县，淮北与萧县、砀山，马鞍山与和县，蚌埠市与凤阳县等整合为一个行政区域。

《蚌埠市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第八章专门把凤阳纳入“构建大蚌埠都市区”的一部分：“打造现代化大城市。通过建设中心城市与周边城镇快速交通通道，完善区域基础设施，把产业结构调整和空间布局结构调整结合起来，通过中心城市发展带动周边城镇的发展。积极整合资源、拓展空间，适时推动市域内行政区划调整，加快与凤阳县的同城化发展，提升区域中心城市的竞争力和辐射力，构建以蚌埠市主城区为核心，怀远、凤阳县城为两翼，沫河口、马城为工业卫星城镇的跨行政区域的大蚌埠都市区。发挥区位交通、产业基础、科教医疗等比较优势，强化产业支撑和城市建设，增强城市的综合服务功能和产业集聚能力，构建现代化综合性中心城市。”

未来五年，全省城镇化战略格局调整为“一带一圈一群”，即皖江城市带，合肥经济圈和皖北城市群，重点发展合肥、芜湖、安庆、蚌埠、阜阳等区域中心城市，其他地区围绕现有城市进行据点式开发。无论“带”、“圈”还是“群”，适时启动区划调整，对提升中心城市辐射带动能力、优化资源配置、聚合发展能量、降低行政成本、形成整体优势的作用是显而易见的。将凤阳划归蚌埠，依托京沪高铁，统一规划，构建一个以高新技术传播，现代服务业为特征的高铁新区，既有利于凤阳的提速，更有利于蚌埠的发展。

可以相信，随着区域经济快速发展，凤阳、蚌埠同城化进程必将加快变为现实。

参考文献:

[1]柳建文，崔红玉.中美行政区划的比较与启示[J].经济研究导刊,2009,(32).

[2]张南，等.简明安徽通史[M].合肥:安徽人民出版社,1994.

[3]曹树基.洪武时期凤阳府的人口迁移[J].安徽史学,1997,(3).

[4]成军.中国古代行政层级嬗变及启示[J].比较研究,2010,(2).