重庆市危旧房改造影响因素研究

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提要对城市危旧房屋进行改造是改善市民居住条件和生活环境的重要措施,也是实现城市现代化的必然过程。重庆市加快对主城区危旧房改造速度,几十万市民的居住条件随之改善,但是在此过程中危旧房改造工作面临的矛盾成为制约危改工作的突出问题。明确影响危旧房改造效果的因素,可以使危改目标更加明确,为制定改造方案提供依据。

关键词:危旧房改造;可持续发展;城市发展

中图分类号:F127文献标识码:A

一、引言

危旧房改造是一项涉及改善民生、美化城市、发展经济、保护文化的综合性工程,是一种以社会效益为前提,以提升被改造区人居环境为宗旨,以城市基础设施和产业功能升级为核心的社会积极变迁。危旧房改造的前身是全世界范围内的旧城改造,城市的发展是由外部扩张和内部重组的两种力量共同推动进行的。危旧房改造就是内部重组力量的表现,是对城市内不能满足功能需求和结构上无法安全使用的建筑物及构筑物进行改造和改建的过程。

重庆市进行大规模的危旧房改造工作始于1990年,2001年重庆市进一步加大对主城区内危旧房的改造力度,由此可见,在过去的8年大规模改造工作中,危改工作整体取得了明显的成绩。2008年重庆市政府为优化城市布局,提高城市功能,提出“减量、增绿、留白、整容”的危旧房改造原则。

二、文献回顾

国外的旧城改造通过对旧城中心区域进行再开发、修复以及保护,获得焕然一新而又不破坏城市历史的城市新貌。许多国家不约而同地把改造旧城与保护历史文化古都风貌结合起来,对重要文物、古迹及古建筑物重点保护,不允许改变其原有风貌。德国强调把改革市政基础设施和居住环境质量作为城市改造的中心内容,处理好人与自然的关系;在改造资金筹集方面,美国发挥各级政府及私人的积极性、多方筹集旧城改造的资金,保障改造目标的实现。Grace k.L.Lee和Edwin H.W.Chan通过研究香港高密度城市中心的旧城改造,发掘出影响该类城市区域旧城改造的因素,将其按照经济、环境和社会发展三方面进行研究,强调城市老化区域的改建和重建研究问题。

国内学者也对影响我国旧城改造工作的因素做了相应研究,指出在旧城改造中要关注区域发展、社会可持续发展等问题。例如:在土地转化过程中,市场化进程对区域价值提升的作用也是影响改造效果的重要因素。动迁导致的社会公平缺失、社会公共空间和人与人交往节点的断裂等问题直接导致社会冲突,影响改造工作的开展。针对旧城改造影响因素的分析,对城市老化社区中典型区域的危旧房改造同样具有借鉴意义。

三、重庆市危旧房改造现状

(一)改造范围及体量。2008年经调庆市主城区1969年底前建成的旧房和经鉴定的危房尚存786万平方米,主要分布在主城205个片区,其中旧房面积431万平方米,危房面积355万平方米;住宅面积473万平方米,非住宅面积313万平方米。2008～2010年的3年间,主城区分别需完成危旧房改造拆迁230万平方米、360万平方米和196万平方米。(表1)为了满足重庆市迫切进行危旧房改造的需要,各区政府对危旧房改造项目追求超额完成,政府投入增幅较大。

(二)改造思路与方式。根据《重庆市人民政府关于印发加快主城区危旧房改造实施意见的通知》(渝府发[2008]36号)要求,重庆市危旧房改造思路为“统一规划,政策扶持,强化保障,分类改造,依法拆迁,维护稳定,分步实施”。采用的改造方式分为三种情况:

1、已经被土地储备机构储备的地块,由储备该地块的机构结合当地区人民政府的改造计划尽快启动拆迁整治。

2、已经出让给开发单位的地块,由主城各区人民政府责成开发单位限期进行开发整治。

3、未拆迁整治储备的危旧房地块,由市、区人民政府指定的土地储备机构储备、拆迁、整治。

重庆市采用的危改思路和方式可以看出政策导向性明确,通过政府主导,市场化运作方式完成。这样做可以保证改造目标的部分实现,但是在实际运行过程中也会遭遇阻碍。

(三)改造面临的矛盾

1、政策规定同实施结果的矛盾。对于由政府主导完成的改造项目由各区政府承诺限期完成,这一部分项目可以保证在限期内完成。但是,由开发商承担改造任务的项目实施情况却不容乐观。各区政府虽然对行政范围内的逾期未整治的土地进行清查,对于未按期整治的项目,想要收回现有国有土地使用权困难重重。对于已经出让给开发单位的土地,多数已经被抵押或者设定了收益权质押,一旦收回,政府还需要处理该宗土地上附带的债权债务关系,所以在实际中难以实现。

2、拆迁居民在改造过程中的矛盾。改造工程参与者包括:政府、开发商和居民,由于信息的不对称,居民处于弱势地位,时常出现一些改造居民同政府及开发商的冲突事件。在改造过程中,拆迁居民被粗暴对待,进行强制拆迁;政府规划变动导致居民不能回迁;部分地方政府制定的改造政策没有考虑特殊情况,使困难家庭失去生活基础;部分地区没有按照政策进行补偿等。

3、城市更新与文脉保护的矛盾。重庆主城区一些具有城市特色的地区,如渝中半岛地区存在的依山而建的特色民居、明清时期的由两江河运培育而成的纸业、盐业专营街区遗址及众多革命旧址在改造过程中消失。代表历史的建构筑物被拆除后,城市作为传承历史文脉的史书也缺失了中间的篇章,带来的只剩后代人对过去的猜测。

四、影响重庆市危旧房改造的因素

(一)影响经济可持续发展的因素

因素一:改造区域的选择。重庆市现在实行以区为主的行政首长负责制。依据五年内基本完成城区现有危旧房改造的目标,市、区两级计划部门要制定严格的危旧房改造计划,危改任务实行行政首长负责制。通过对危旧房改造目标的宏观控制,落实具体的任务到各城区由直接负责人完成。改造工作实行差别危改政策,分类推进危旧房改造。在全市城区现有危旧房中,各片的情况千差万别,区位、密度、规划控制、市政条件、商业价值等都有很大差异,选择改造区域次序需要谨慎研究。

因素二:改造资金的筹集。纵观全国危改项目遇到的难题就是资金筹措难,大多数危改企业,尤其是项目公司,没有抵押物很难得到银行贷款,因而筹措危改项目启动资金难度大。另一方面,商业银行面向居民购房低息抵押贷款业务尚未形成气候,大多数居民主要依靠开发企业安置,拆迁居民贷款买房的观念也还没有全面树立起来。因此,资金缺口一直是推进危旧房改造的瓶颈因素。

因素三:社会基础设施状况。社会基础设施状况直接影响改造的投资和开发难度。危旧房集中区域的既有市政设施较落后,对其进行改造投入较大,工程实施难度也较大。危旧房改造要与基础设施建设,特别是与路网加密有机结合起来。

(二)影响环境可持续发展的因素

因素一:公共区域的发展规划。在市场经济环境下,为获取更大的经济利益,重庆市的危旧房改造开发大多采用“拆旧房、盖高楼”的高密度开发模式,不断突破限定的规划指标。公共区域的缺失使得城市的“热岛效应”日益明显,严重降低居住适宜度。

因素二:对建筑、设施和人文环境的管理。文化是城市的特质和灵魂。重庆大学城规学院李和平认为,重庆的危旧房改造在吸取有关教训中,注重对历史建筑文脉的保护与传承,努力塑造充满人文精神和人文关怀的城市空间。

因素三:科学营造绿色城市。经济发展越快,危旧房改造规模越大,越是要保护生态环境,决不能以牺牲环境为代价发展经济,或者走“先污染、后治理”的老路。伴随全球自然气候多变,城市对于绿色植被的需求激增,这也是实现重庆市危旧房改造原则中的“增绿”的基础。

因素四:改造区域的人口密度。以危改体量最大的渝中区为例,作为重庆市的政治、金融、文化中心,人口密度很高,人均用地面积严重不足,政府近年来积极采取“退二进三”进行土地置换,本意是大力发展第三产业,优化城市功能布局,让渝中区人口适当外迁,但经过几年的发展,结果却是居住用地比重依然偏高,户籍人口由2000年的58.24万人增加到2006年的60.13万人,人均用地面积指标呈逐年下降趋势。危改区域是城市人口密集区域,改造后的区域需要保证合理的人口密度,实现“减量”。

(三)影响社会可持续发展的因素

因素一:改造区域居民的就业、生活。危改居民大多是国企下岗职工、进城务工人员、体力劳动者,文化素质和知识技能较低,社会竞争能力十分有限,特别是实施异地安置后,新的居住点往往远离城市中心区,可能导致许多人生活成本加大,甚至丧失维持基本生存的就业机会。

因素二:居民邻里关系。危改居民被安置到新的开发城区中,公共设施不健全,对于生于斯长于斯的老居民和建立了深厚感情的老街坊而言,他们的人际交往网络被破坏,短期内无法建立新的网络,感觉到严重的失落感。

因素三:社会安全性保障。危旧房片区由于房屋老化破损严重,违章搭建现象普遍,导致相应的社会治安较混乱,安全隐患较多,居民的社会安全意识较差。

五、结论

危旧房改造由于其复杂性、系统性,及其直接导致的社会冲突现象而成为当前中国讨论的一大热点。随着现代主义、邻里思想、新都市主义等城市规划理论的发展,危旧房改造也越来越注重从人的需要出发对城市中衰老的区域进行改造或者重建。本研究通过对重庆市危旧房改造现状进行分析,挖掘改造过程中存在的矛盾,从经济、社会和环境三方面分析影响改造实施效果的因素,希望通过反映并代表公众心声,使危旧房改造可持续发展,社区可持续发展,居民和谐生活。

(作者单位:重庆大学建设管理与房地产学院)

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