过头税“三座大山”

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11月初，笔者找到了各地财政人，想讨论一下关于“过头税”引发的许多已经不仅仅限于财政内部出现的问题。

结果很让人诧异，财政人对于这种过收情况的预估和判断之悲观，已经远远超过笔者当初的估计。而即便如此，作为实际政府收入“调节器”的财政，还是不遗余力的在寻找在不断“过头”中的出路。

而更让人头疼的是，拦在这些“愚公”面前的大山，远不止一座。

第一层：政策之山

首先，长期的预算预期高企的挤压。众多被采访者提出，税收任务是各级政府以及税务部门行为的“指挥棒”。于是当经济下滑、税源减少时，地方政府为完成任务就可能“人为注水”，收取“过头税”。这也是地方财政不得已而为之的做法。

某位财税专家认为，在税收计划的具体编制过程中，运用基数法而非零基法，也是导致税收乱象的一个重要原因。基数法以上一年度税收为基数，根据一定的增长率，再加上特殊因素确定当年的税收任务。基数法在信息对称、权责方面显示出很大的弊端，容易出现隐瞒税款、平衡入库等行为。但按照现在的财税政策，零基法在推行上仅在财政内部得以实施，实际“报数”的，还是易于注水的基数法数据。

也有专家认为，过头税是一种央地双方博弈的结果。由于现有税率的降低和一些税种的取消，一些地区为了增加地方既得财力，用不正当方法扩大上年收入，如随意改变纳税限期，人为扩大产品税、增值税、营业税和企业所得税的预缴税款，对当年尚未实现的销售收入和营业收入征税，对虽已实现但未到纳税期的销售收入和营业收入提前收税等。而在这些被企业堪称“横征暴敛”的税收动作之中，也出现了很多“死无对证”的财政收入。

民间有称“一税轻、二税重、三税四税无底洞”，其中，“一税”指国家税收，“二税”指地方收费，“三税四税”泛指其他苛捐杂税。为了治理乱收费，中央一再命令地方废止、合并、规范一些收费项目。但是税赋改革往往陷入“黄宗羲定律”怪圈无法自拔。

第二层：主官意志之山

各级政府的“业绩”，长期被简单化为GDP增长以及税收增长。在这中间，GDP增长数据“长期虚胖”，财政收入则是比较实在的衡量标准。本刊之前曾经采访过大量财政人关于这方面的问题，而我们得到的结果是，依然存在的财政“过速”，也是“过头税”出现的一个重要原因。而财政“过速”的一个重要起因，就是主官意志的长期绑架。

不止一地的财政人多次表示，所谓“数字出官，官出数字”，为了政绩，地方政府可能在上级没有施压的情况下强行挟持当地财政部门积极行动。在税收征收上，偏离地方经济发展状况，根据主官意志，盲目设定征收目标；人为“平衡”入库；违规先征后返；甚至按不同口径编制多个账本，做大账目。征收“过头税”有时甚至还会出于一些纯为“面子”上的理由，甚至在我们的采访中发现，许多省财政收入排首位的城市甚至可以因为保住收入首位而由地方主官下令“不惜一切代价，挖地三尺寻财源”。而更为无奈的是，这样的案例屡见不鲜。财政收入，甚至成为了当地主官攀比的一个数字。

除了当任在位的地方主官，干部任期制也是主官意志强行挟持财政的一个重要原因。在我们的采访和调查过程中发现，当地主官更换越频繁的地区，财政“寅吃卯粮”的情况通常就会越发严重。由于现行的规定是在任负责制，地方主官极其容易出现“三把火烧完回头就走”的恶性循环。领导走马灯似的更换，其执政理念不尽相同，但“过客式”领导往往更容易产生收取“过头税”的冲动。

第三层：客观难题之山

我们不得不承认的一点是，多年来一直推行的分税制改革，并没有完全实现各层级政府之间事权的合理划分。在事权不清的一些领域，地方政府出于社会压力、责任感以及对的防范等因素，不得不承担一些支出责任。在采访中我们发现，这种支出通常硬性，持久而固定，作为地方政府理财官，这笔钱既不能不出，又完全不能诉苦。

一些地方财政人反应，在弹性财政预算约束下，地方政府支出往往倒逼收入，于是不得不在税收方面动脑子。虽然财税“收支两条线”，但在目前的体制下，财政部门并非单纯的执行机构，而是担当着一定的责任。在一定程度上，这与财政部门培植税源、助力经济增长并不矛盾。但近年来，财政部门往往发现这笔在“灰色地带”存在的资金越来越多，而去向看起来统统光明正大。这种地方硬性支出与预算的柔性，也造成了客观上的“过头支出”，进而推动了“过头税”的蔓延。

此外，我们不得不面对的问题是，一些地方政府以及税务部门为了提高税收征管人员的积极性，按照征收数额给予奖惩。有的地方对没有完成任务的税务征管人员给予免职或交流调职到穷乡僻壤的惩罚。税务官员出于逃避惩罚、追求奖励的自利动机，也可能走上征收“过头税”之路。

这些“大山”何时能推倒？