浅析临沂市主城区“城中村”建设

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摘要：城中村问题是在快速城市化进程中产生的，是我国城乡二元化的管理体制对基于集体土地产权和集体经济属性的城中村地区，在户籍、土地、规划、建设、融资、就业、医疗、教育和社会保障等方面管理不到位而造成的。本文主要分析临沂市在城中村改造过程中存在的一些问题及对策进行简单的分析。

关键词：城中村城中村改造建设规划

在城市化进程中，城市发展与城市内村镇发展应是互为联动的过程。近几年来，随着临沂市主城区城市人口的不断增长与区域面积的快速扩张，使许多社区仍然保留和实行农村集体所有制，并被城市建设用地所包围，使主城区内形成城、乡并存的二元结构，出现了“城中村”现象。“城中村”和城市在地域空间上呈现非融合的形态，这种非融合形态的相互交错，导致城市形象受损，功能受到破坏。因此,如何较好地解决城市规划区内“城中村”规划建设的模式，是城市化进程中不可回避的问题。近几年，临沂市大力实施以“城中村”改造为重点的老城改造，加快推进现代居民小区建设和公用设施配套，从根本上完善城市功能、改善居民生活条件。结合开发区建设、滨河大道建设、市场改造提升、北城新区建设、涑河片区综合治理等区块改造重点工程，按照政府主导、统一规划、区域统筹、配套建设、公开透明、依法办事的原则，将“城中村”作为城市发展的重点和突破口，积极开展旧城旧村改造，改善了居住生活环境，促进了城市房地产业的发展，加快了城市现代化进程。

一、城中村改造过程中存在的问题

1、人口密度过高。目前，临沂正处于快速城市化时期，大量农村剩余劳动力涌入城市。一方面，由于户籍制度和城市住房制度的限制，外来人口只能将租赁房屋作为解决居住问题的主要方式；另一方面，城中村的房屋租赁价格远远低于城市商品房，更诱使外来人口向城中村高度集中。

2、建筑密度过大，布局混乱。受经济利益的驱动，村民随意搭建增建房屋，城中村建筑楼挤房密，高低参差不齐，空间布局混乱。有的城中村建筑密度达到70％以上，甚至达到90％，“握手楼”、“贴面楼”、“一线天”现象十分常见。

3、市政设施不足，公共服务设施欠缺。城中村大多道路不能满足消防、急救、环卫等车辆通行。水、电管线混乱，公厕奇缺，在消防、抗震、抗台风等方面存在隐患。此外，城中村的公共服务设施欠缺，文体医卫设施和商业服务点不足。

4、环境卫生条件差。由于缺乏统一的规划和管理，城中村排水排污、垃圾处理等市政设施不足，加之村民的生活方式并未根本改变，使得生活性和生产性污水就近排入河道或农田，固体废弃物无序堆放。

5、社会治安混乱。城中村暂住人口过多、人口构成复杂、素质较低，加上出租屋分散、隐蔽、无人管理，使得城中村往往成为犯罪嫌疑人的隐匿处、边缘人群的聚居点。绑架勒索、吸毒贩毒、无证游医等现象屡见不鲜，社会治安状况堪忧。

二、城中村改造的主要模式

1．城中村整治

除少量市政公用设施外，基本不涉及建筑的新建，通过多种手段改善城中村的居住环境，包括：历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善。解决安全隐患和市政基础设施不足问题是城中村整治的首要工作。

2．城中村改造

通过建筑物的拆除和新建等手段彻底改造城中村的建筑形态和居住环境，原则上改造必须满足城市规划和建设标准，改造后按照相关规定可以取得完全产权，且城中村空间形态基本上和城市一般社区相同。城中村改造通过改变物质空间形态的方式促进城中村社会组织形态等各方面的彻底改变，达到城中村与城市全面融合的目标。

三、城中村改造的规划政策建议

临沂市根据自身实际情况，对城中村改造做出了具体的规划和部署。

1．充实城市总体规划，调整近期建设规划和完善控制性详细规划

(1)城市总体规划要将城中村改造作为重要专题和内容之一。城市总体规划应对建成区和城中村地区的建设做到统一规划管理，统筹安排城乡市政基础设施和教育、文化等公共设施，解决外来人口的生活和居住空间需求。

(2)近期建设规划避免只征用农用地而绕开农村居民点的城市拓展模式，妥善安排城中村改造项目的时序和规模。近期建设规划要综合考虑城市规划区范围内城中村的现状、农用地和集体建设用地的土地产权属性和范围、整治或改造需求及可行性，统筹安排城中村地区未来的用地结构和空间布局。协调国民经济社会发展规划、土地利用总体规划和城中村改造规划及计划等，统筹安排城中整治或改造项目布局、规模和时序，防止项目安排的任意性。在空间上合理安排待改造城中村的安置场所和回迁住房建设，解决村民的后顾之忧。

(3)控制性详细规划应覆盖城中村，其规划要求作为城中村土地利用和进入土地市场的前置条件。可适当增加控规弹性，放宽利用条件，以便多元化地吸纳资金，加快城中村改造的进程。

2．出台城中村改造调查、规划的技术规范

应出台城中村调查的要求，明确调查的具体内容，包括：城中村现状、问题及成因、村民改造的意愿、改造方式、资金筹集、运作模式、拆迁补偿安置要求和配套政策建议等。制定城中村改造规划及计划的编制技术规范：城中村改造规划包括城中村改造计划和专项规划；城中村改造计划可分为市级和区级计划，年度计划和五年计划，应包括：改造项目名称、范围、专项规划编制情况、拆迁补偿、改造后的用地结构、市政基础设施和公共服务设施配套、参与改造的单位、资金筹集和优惠措施等；城中村改造专项规划是对具体城中村改造项目进行规划管理的依据，是改造项目审批的必备条件，应包括：城中村现状、问题、改造的目标与功能定位、地块划分和规划控制指标、建筑功能和空间结构、实施时序安排、运作模式、拆迁补偿和配套政策等。

3．规范城中村改造计划和专项规划的编制与审批

市级城中村改造计划由市政府有关主管部门与区级政府共同协商编制。区级城中村改造计划由区级政府负责编制。城中村改造专项规划原则上以原行政村为单位编制。城中村改造计划和专项规划由市政府有关领导小组和主管部门审批。

4．强化城中村改造项目的实施

城中村改造规划和计划的实施情况由编制单位定期向市有关领导小组和主管部门汇报；城市政府应对城中村项目的实施条件和参与城中村改造的开发机构的资质做出具体规定；城中村改造项目可逐步推行招投标方式确定开发机构；要加强城中村改造项目的合同管理，严格追究违约责任；监察部门对项目涉及公共利益的环节实施全程监督，确保国家、集体和村民的利益；加强规划监督力度，对纳入改造计划和范围内的城中村，按城乡规划建设统一管理的要求，实现城中村建设活动按“两证一书”(《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设项目选址意见书》)审核管理、建设项目的有证跟踪管理和违法项目的惩罚管理。

5．实施城中村地区的动态监测

将城中村地区纳入动态监测，即时了解城中村空间资源的开发利用及其变化趋势，掌握城中村空间发展变化的状态，及时发现并纠正违法建设行为，避免新的违法建设活动进一步恶化城中村问题。

总之，“城中村”的规划建设改造是系统性很强的工程，不能完全依赖城市规划，但毫无疑问城市规划在“城中村”规划建设改造中应发挥主导作用。