简析直管公房承租权纠纷的市场化解决路径
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【摘 要】直管公房是指由本市、区（县）人民政府直接管理的公有房屋，执行统一的租赁、租金、维修、分配等房管政策。它的来源有接管、国家经租、新建、收购等四个方面。直管公房的房屋所有权人是国家，承租人包括机关、企事业单位工作人员，下放回城人员，住房困难的无业人员、被拆迁安置人员以及2002年以后通过市场买卖取得公房承租权的人员。
【关键词】直管公房 承租权 市场化
在计划经济体制下，直管公房是一种社会主义制度下的社会福利。随着我国住房制度改革的不断深化，1996年国家开始住房市场化运作。直管公房承租人按照国家的“房改”政策，承租人可以以成本价（700元/m2）减去房龄、工龄等折扣后的优惠价格购回，之后就实现了承租人到房屋所有权人的转变。98年国家取消福利分房。2002年各省市又相继出台了公房承租权可以有偿转让的政策。此后，随着对直管公房进行房改等市场化改革措施的不断深化，直管公房的面积呈逐年递减，而直管公房的租赁纠纷事件却在逐年增加。直管公房承租权纠纷问题如不能合法、合情、合理的得到妥善的解决，将直接影响到政府在社会民众中的公信力，甚至会导致居民与政府房屋主管部门的对立。因此，直管公房承租权的纠纷必须引起足够的重视。
1.处理直管公房承租权纠纷，必须理清房屋所有权人与承租人的权利义务关系
《中华人民共和国物权法》规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。承租人可以按照合同约定占有、使用租赁物。但直管公房是计划经济体制下的产物，它的所有权人是国家（政府），国家将房屋以福利的形式分给承租人，发给承租人的公房租赁合约没有明确权益分配比例，没有明确公房承租权可以继承，公房管理部门在管理过程中没有法律依据，这是矛盾的焦点，也是公房管理的重点和难点。
直管公房是计划经济体制下福利分配的产物。这里房屋所有权人（政府）的权益和承租人的权益关系，即房屋出租方和承租方的权益关系，与市场经济条件下的房屋出租方与承租方的权益关系是不一样的。《南京市城市房屋拆迁管理办法》对房屋所有权人（政府）的权益和承租人的权益关系作出了明确，用简单的数字来表述是1：9的关系，即房屋所有权人（政府）所占的权益比例是1，承租人所占的权益比例是9。而市场经济条件下房屋所有权人的房屋如遇拆迁，承租人只能取回自己已支付的租金，房屋货币拆迁补偿款全额归房屋所有权人所有。虽然在我国物权法中，所有合同约定的出租房屋都适用于租赁管理，但直管公房承租人对房屋享有绝对的支配权，国家一旦将公房作为福利分配给职工就不可能再收回，也就是说，国家不是以货币的形式而是以实物的形式将房屋90%的权益分配给了承租人。从尊重历史和对特殊制度在过渡时期的延续性角度来看，直管公房承租人应享有90%的公房产权。
2.处理直管公房承租权纠纷，必须有完善健全的法律法规作依据
现行的直管公房相关法律、法规不够细化，只有符合条件可以续约的，没有不符合条件如何处理的。承租人死亡需变更承租人时经常遇到两难的情况。有一城市建设项目，拆迁一处私房，一家8口人分得3套直管公房。一单室套房屋分配给了父母二人；一小套房屋分配给了长子一家三口；另一小套房屋分配给了次子一家三口。长子和次子承租的直管公房都已参加房改购房。父母居住的单室套一直未参加房改购房，后父母与2001年、2004年相继去世。其长子2008协议离婚，协议中载明一小套房屋归前妻和孩子，并将自己一人户口迁入父母单室套公房内。不久其长子到公房管理部门要求将单室套承租人变更到自己名下。按《南京市房地产交易管理办法》，长子不符合续约的条件，产权管理单位将长子诉至法院，要求长子迁让单室套房屋。一审法院支持产权单位的诉讼请求。长子不服上诉到市中院，市中院认为单室套房屋来源有他的历史原因，改判驳回产权人要求长子迁让单室套房屋的诉讼请求，但明确此判决不能作为变更承租人的依据。从而导致纠纷难以解决。
现行的直管公房相关法律、法规不够细化，缺乏可操作性。尚不能适应市场经济条件下公房改革中出现的新情况、新问题的处理需要。在现行的政策和规章没有明确条款规定的情况下，鉴于直管公房分配带有福利性质，承租权应视为财产继承办理相关手续。为减少公房租赁中类似纠纷，需要尽快出台相关补充政策与规章，以保障在市场经济条件下，直管公房管理与改革有章可循，有法可依。
3.处理直管公房承租权纠纷，必须要坚持尊重历史、实事求是、客观公正
现行的直管公房管理政策执行过程中经常出现合法不合理的现象。例如：某一中套公房承租人98年参加房改购房，2012年拆迁有份额人将承租人和公房管理部门诉至法院，要求确定公房租赁合约无效，房改购房买卖契约无效。诉讼理由是：“该房屋是1989年他处拆迁安置房，安置人是外婆、外孙和外孙女三人，承租人为外婆，此房与外婆的儿子无关，但现在产权人是外婆的儿子不合理。”实际情况是，房屋拆迁前原承租人是女婿。女婿单位为照顾其家庭人口多，另外分配了一小套住房，女儿、女婿将户口已迁入。91年外孙、外孙女成家，先后将户口迁离中套房。外婆的儿子93年调动工作，户口回宁并将户口迁入该中套内。96年外婆去世，外婆的儿子申请续租，房管部门根据《南京市房地产交易管理办法》南京市人民政府令第159号第四章第三十二条：“公有住宅的承租人死亡的，与其同户籍同住二年以上的家庭成员履行合同的，可以继续承租。”的规定为其办理了承租人变更手续。这导致了家庭矛盾的发生与激化。
从该案例来看：（1）房产管理部门按章办理，行政行为并无不当。（2）从福利分配的角度看，既然拆迁前的直管公房承租人是女婿，拆迁后安置的中套房屋承租人还应该是女婿，户口迁出后，福利就随之消失了，在公房改革的今天，有政策不完善之处。女婿理应作为承租人行使权力，而非他人。
本文所举事例虽为个案，但类似的案例很多已具有一定的普遍性，造成了深重的家庭矛盾和较大的社会影响，与构建和谐社会背道而驰，应引起政府职能部门的足够重视。在处理直管公房承租权纠纷的过程中，首先应该尊重历史，直面直管公房就是一种福利的现实。其次，既然直管公房承租权是商品、有价值、可以自由买卖，那它就应该可以被继承，应按继承法的相关规定办理。可作以下具体操作：（1）有民事行为能力的承租人申请变更承租人的，一律按公房承租权有偿转让的程序办理，必须经产权管理单位同意，承租人及同户籍人、房屋原始取得有份人共同协商一致，并进行公证后，方可变更承租人。（2）承租人死亡，可按公房承租权继承办理。继承人协商一致确定承租人的，公证后，经产权管理单位同意可以续约；继承人之间有矛盾不能达成一致的，可以通过市场评估，公开拍卖，拍得的款项按财产继承办理。应该把上述的操作内容纳入直管公房管理的实施细则，这样处理直管公房承租权纠纷才能真正做到公正和谐。
随着市场经济体制的不断深化和完善，在直管公房管理中承租权纠纷的处理越来越带有普遍性，特别需要探索出一条既符合和谐社会发展要求，又具有市场化特色的解决路径。一是亟待完善和健全相关的法律法规体系，使得在处理纠纷的过程中有法可依。如政府职能部门根据各地出现的不同情况和特点，尽快出台一些公房管理的补充规定和办法，以便更加贴紧民生、贴紧管理单位的操作和执行，做到公平、公正。二是加强政府各职能部门的联合协调机制。以便于居民在迁移户口、公房承租人变更、公房承租权纠纷的解决和房管部门的规章执行、公房管理的规范化操作等方面更加便捷和高效。
（作者单位：南京鼓楼房产经营有限公司；江苏 南京 210008）