构建地方政府良性竞争秩序的理论分析和政策建议
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇构建地方政府良性竞争秩序的理论分析和政策建议范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
摘要 地方政府是我国社会经济运行殊的利益主体。这些利益主体在获取自身利益最大化的过程中，彼此会产生利益冲突和利益竞争。这种竞争中不合理的竞争秩序会增加地方之间贸易的交易成本，损害经济增长。而合理的分权、公共物品与制度创新将有助于改变不利的竞争格局，并由此构建地方政府良性竞争秩序。
关键词 地方政府竞争 分权 公共物品 制度创新 竞争秩序
一、引言
地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。按照我国地方政府的设置结构，本文所称的地方政府竞争是指没有行政隶属关系的省、市(县)政府之间的横向竞争。地方政府竞争的目的是为了吸引更多生产要素的流入，通过生产要素的优化配置和竞争市场的扩大来促进当地经济增长。
二、地方政府竞争模式的形成和界定
在中央政府的计划调控色彩比较浓厚的时代，中央政府控制了主要资源。地方政府为了当地利益而相互争夺资源的竞争实质上是“兄弟竞争”，而不是两个独立的经济实体之间的竞争。随着改革的深入，地方政府获得了明确的地方税收收益，同时也获得了一定程度的独立事权。地方政府之间的关系不再是单纯的兄弟关系，而是两个经济主体之间的关系。
中央政府政治上的集权和经济上的分权扭曲了分税制的制度根基，造成了地方政府扭曲的财政行为。从地方政府财政困境本身来看，既可以考虑节流，也需要考虑开源，而后者又和前者相关。对于发达地区来说，经济实力决定了地方政府的财力，继而反过来又会促进当地的经济发展。但对落后地区来说，地方政府为满足刚性的财政开支，必须涸泽而渔，可能在短期内毁灭当地未来的税源。如何形成良性循环、避免恶性循环，就成为当前中央政府必须考虑的改革重点。
根据中国的国情，中国的地方政府行为在竞争层面上大致呈现出以下三类主导行为态势：
第一，发展型地方政府。这类地方政府主要依靠制度创新、技术创新和地方软环境的建设来吸引生产要素流入，从而扩大当地的税基。
第二，温饱型地方政府。这类地方政府制度创新和技术创新程度不足，通常采取地方保护主义来保护当地企业的产品市场。
第三，贫困型地方政府。这类地方政府缺乏制度创新和技术创新，为了维持政府日常开支，通过各种手段对当地居民和企业进行剩余掠夺。导致当地税基遭到破坏。
三、分权、公共物品和制度创新对解决地方政府竞争的作用
(一)财政分权对地方政府利益的影响
我国地方政府竞争格局的形成始于财政体制改革。在计划经济体制下，地方政府受国家统收统支的制约，几乎不存在合理的竞争。自1994年的财政体制分税制改革之后，地方政府原来所赖以依靠的所得税税种收入进一步减少，地方政府收入对增值税的倚重程度更高。地方政府仍然有足够的动力促进地方经济繁荣，因为这是他们的收入不断增长的重要途径。当然，中央政府越来越少地行使行政手段平调资源，使地方政府的利益得到相当程度的保护，这在一定程度上刺激了地方政府的利益追求动机，也加剧了地方政府之间的竞争。对中国分权化发展及其如何影响地方利益的问题，钱颖一和温加斯特在其研究成果中指出，中国的经济改革依赖于行政性(即政治的)分权，即把中央政府对经济的控制权分权到地方政府。这种分权创造了一种特殊性质的经济联邦制，称之为“有中国特色的维护市场的经济联邦制”。地方政府通过建立以利润最大化为目标的企业来增强其权力和资源，并有权在某一规定限额之外获取剩余收人。
(二)公共物品供给对地方政府竞争的影响
由于不同的地方政府供给的公共物品是不完全相同的，因而有能力供给数量更多和质量更高公共物品的地方政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸引力，从而可能在下一轮竞争中居于优势地位。蒂布特(Tiebout)通过建立模型分析了地方政府竞争有利于公共物品供给的结论。如果地方社区或辖区的数目足够大，同时每个社区提供的公共物品的类型不同，那么，个人选定居住的社区提供的公共物品支出水平是符合其偏好的。通过“以脚投票”，人们流露其偏好的同时，反过来促进公共部门的资源达到有效配置。另外，由于选择相同社区居住的人们有相似的偏好，不存在投票的问题，因此资源配置达到帕累托最优效率状态。蒂布模型要处于均衡状态，其先决条件非常严格。首先，消费者可以完全自由的流动，其收入可以自由分割。其次，该模型包含着地方税收这一变量。第三，忽略了公共物品生产过程可能存在规模经济和成本分摊的问题。第四，辖区间不存在外部效应。总之，如果迁移不需要成本，同时地方政府也以最低的平均成本生产其公共物品，地方税又是非扭曲的总额税，那么竞争型地方政府供应公共物品的效率，并不比市场经济对个人产品的分配效率低。
(三)制度创新对地方政府政府竞争的影响
传统经济学在研究经济增长时，一是认为制度不会发生变迁，或者制度是外生的。因而通过抽象将制度省略或剔除掉；二是视制度的变迁是给定的，基本假定制度变迁与经济增长无关。而制度经济学则将制度看作是经济发展的内生变量，制度的变迁对经济增长的作用是十分明显的。目前，制度已经成为地区竞争的重要介质。在地方政府竞争中，每一个地方政府都有自己的比较优势和比较劣势，但是有一个比较优势往往会弥补所有的比较劣势，一个比较劣势往往也会使所有的比较优势荡然无存，这就需要制度创新。从根本上讲，谁获得了制度创新的优势，谁就拥有最具实力的竞争优势。但制度并不总是有效的，受制度资源不足以及制度创新中行动团体决策趋向与素质等影响，制度优势的拥有和使用，是十分困难的。而正是因为提供制度性公共物品存在更大的难度，才更加显现出制度性公共物品对一个地区竞争优势确立的重要性。
当一个制度处于不均衡状态以至严重影响经济发展水平时，则迫切需要进行制度创新。制度创新是一项很重要的公共物品，在中国，作为竞争主体的地方政府需要承担起制度创新的重任，成为制度创新的积极推动者。
四、地方政府竞争秩序重塑――关于地方政府行为改进的政策建议
政府的非良性竞争会诱使交易成本和资源配置低效率，以致阻碍未来的经济增长。要形成进取性竞争秩序，可以从重塑地方政府竞争模式着手，推动地方政治体制改革，并为未来的持续经济增长打下坚实基础。
(一)建立新型经济合作区，扩大竞争市场范围
目前，现有的地方政府的体制构架、行政区划以及政府间激励制度是制约竞争市场扩大的重要因素。要实现扩大竞争市场、提高资源配置效率的目标，就需要把地方政府的经济职能逐步分离出来，通过整合周边地区的类似经济资源，建立新型经济合作区。进而整合周边地区政府的经济职能，逐步实现政
府向公共职能供给者角色转变。
首先，从地方政府经济管理部门中分流一部分正式工作人员组建跨辖区经济协调小组，具体负责辖区间的竞争优势定位、主导产品和产业定位、收入和就业转移等工作；其次，在此基础上，协调小组过渡到协调会议的形式，以企业为主导，政府牵头，不定期或定期通过会议形式协调合作事宜，协调小组转化为跨辖区行业协会之类的非政府机构。简而言之，就是在两县或几县之间建立跨县的产品产销合作集团，互相促进对方优势产品的发展。
(二)干部异地“流官”实习制度
辖区之间的合作涉及到相互的积极性问题，除了收入因素外，本地意识也起着重要影响。现行的干部交流制度难以打破各部门中下层干部之间形成的牢固关系网，而地方保护主义实际上来自这张关系网及其背后的利益。
要促进辖区间的良性竞争，最直接办法是实施干部横向交流制度来打破地方关系网。我们的建议是，把干部横向交流和当地人才培养、政治体制改革以及辖区间经济合作四者结合起来。可以试行以下做法：在建立新型经济合作区的基础上，安排在当地工作10年以内的公务员轮流到合作区内的其他地区实习。这种流动可以增加不发达地区中青年干部的市场经济知识，开阔其视野，而且增加了地方官员利用关系网的成本。两方面的作用可以降低政治体制改革的成本，并可以在一定程度上解决不发达地区的人力资源缺乏问题，并能够保证地方政府之间的人才公平竞争。
(三)财政体制改革与地方政府竞争力的培育
现以地方政府竞争的角度来考虑财政体制的改革对解决地方政府财政困境的作用。对于不发达地区来说，缺乏区位优势，客观上难以吸引生产要素的流入。但不发达地区在资源和软环境方面有优势，只要软环境建设能够达到发达地区企业的要求，其资源优势就能够吸引投资。软环境建设涉及到制度建设和公共品供给两个方面，前者可以通过第二条建议来实现，后者就必须通过财政来实现。目前很多地区为了提高自身竞争力，不断增大财政投入，试图改善当地的公共设施。但从相对比重看，这种投入提高得并不多。地方财政对公共设施的支持受到地方事权过多的约束。再者，公共设施建设依赖土地出让金也不妥当。因此，必须解开这一两难局面。从地方政府竞争的角度讲，提出以下政策建议：
第一，修改政府干部的考核程序。逐步建立以地方人代会对当地政府干部考核为主的科学考核体系。第二，精简乡镇机构，提高行政效率。进一步实行乡镇撤并，组建大乡镇，主要负责所在地的社区工作，并实行财政和地税合署办公，合法征税，乡镇不再直接从事当地的经济建设工作。第三，重构绩效评估机制。抛弃偏重于以经济数量指标为衡量和评价政府绩效的观念，代之以地区经济发展的外部性、可持续发展以及服务对象的满意程度为评估标准。引导地方政府在整体利益目标下进行制度创新。第四，改革转移支付制度，确立公平导向。中央和省市对县的转移支付以起点公平为导向，利用转移支付资金解决县政府的公共设施建设、教育支出和社会保障支出。