省管县后的难题

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或许和名字有关，周天勇向来以“敢说”著称，论国家负债、论公平与效率、论政府收费、论财政体制、论官民供养，言辞犀利，每每语出惊人，套用当下一句流行的话：很给力，其锋芒背后潜隐的是一个学者的正义和良知。如果按“文如其人”的观点，据此推定周天勇是个虬须满面、高大威猛的狂飙式大汉，那就大错特错了。

一个北风猎猎、小雪飘飞的晌午，记者见到了忙碌后的中央党校教授周天勇，出人意料的是：呈现在记者面前的周天勇是位清瘦、文雅、温和的学者。在成摞成堆书籍的“合围”下，周天勇被“挤压”在一个狭小空间内，也许这样的氛围更适合一个学者思接千载、吞吐万汇，清醒地关注中国经济的走向和未来。

资源再分配

“增值税中央拿走75%，25%留给地方，消费税全额归中央，大头让全让中央拿去，小头留给地方，地方财政能不困难吗？”周天勇说。事权与财权划分不清是我国预算管理体制一直存在的主要缺陷，无论是1994年的分税制改革，还是2002年所得税改革，重点都是“分钱”，基本没有触及事权划分问题。地方税在具体分配上也是层层往上集中，越往下收入越少。这样靠25%增值税和其他一些小税种收入过日子的地方财政应付日常开销都比较困难，更不用说进行公共与民生建设了。特别是近年来地方社会事业和社会保障支出不断加大的情况下，地方财政的日子尤显艰难。

在财力不足的情况下，地市级政府只好盘剥县里，截留国家对地方的转移支付和财政补助。“这也是地方的无奈之举”，周天勇强调。若能把原来省管市的模式改为省管县就会减少一层环节，省的财政经费直接下拨到县，减去了中间“扒皮”的环节。同时，省管县后县财政留成比例也会增加，可使县集中财力发展各种事业，这种模式对县域经济发展将是有力的推动。因此，实行省管县在行政意义上是对社会资源和财政资源的重新分配。

行政阻力

周天勇认为，县财政从市剥离出来直接被省管，受到影响最大的就是市财权的削弱。一些地级市为保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市县争权现象。于是，强行吞县为区或控制不放的做法就在某些地方开始上演，为改革带来了不小的阻力。

地级市是否放权是省管县改革面临的主要问题。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益格局，将是改革的一大阻碍。省管县将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去，就涉及利益重新分配的问题。比如，以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入就会减少。

因此，要实现完整意义上的省管县，必须有配套的行政体制改革。如果仅仅在技术层面――在财政上加以改进，不对行政进行“大手术”，改革可能在一定时间内有效果，最终还是无法实现行政权力的科学配置。

财政内耗

从试点县运行情况看，省管县面临着不少问题。

对这些问题的产生的原因，周天勇认为，最主要是地方各级政府财权和事权划分不清。我国地方政府是基于上下级的行政隶属关系建立起来的，上级政府遇到对本级财政不利事，如收不抵支，就会通过事权将这种压力转移给给下级政府。在这种压力下，下级政府必然要寻求解决之道：一是继续下转，让基层财政来承担，使原本就困难的基层财政雪上加霜；二是自己消化，即通过乱收费或举债来消化。

这种财权上收、事权的下移的管理方式，不但使地方各级财政职能的划分很不合理，也使得省管县改革的效果大打折扣，在没有中央统一规范的前提下，财权和事权的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。

体制摩擦

省管县有两层含义：一是财政意义上的省管县，在财政预算编制上、收入划分上、在项目审批上，由省直接下放到县。二是行政体制上的省管县，即市县平级，统一对省负责。

在行政没有省管县的前提下财政省管县，会出现什么问题？周天勇说，两种体制的“明争暗斗”的是无法避免的。我国地方行政构架是省管市，市再管县，而财政实行省管县后，一方面，财政上市县平级，行政上县却隶属于市。市级事权仍要覆盖全市，当然包括管辖的县，这样可能会超出财权所能承载的能力，使财权与事权明显不对称；另一方面，从财政的性质来看，财政只能是为某一定特定的政权服务，而作为与行政权相匹配的，对县级财政的管理权被架空后，无疑会直接影响到市级行政管理权的作用和实施。因此，如何实现行政管理体制和财政管理体制的协调一致，是省管县财政体制改革后必须要解决的重要课题。

县级失落

周天勇说，当县被市束缚时，县强烈要求被省管，一旦被省管后，会发现并不像自己想象的那么美好。这种现象的产生主要是财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里，财权和行政权不匹配。对于县来说，在市管县体制下，可以抱怨市管县带来的“市刮县”问题，但一旦过渡到了省管县体制下，大量权限连同相应的职责下放到县时，县自身的经济实力和财政实力能否与新职责、权限相适应，则变成一个非常现实的问题。

从全国范围讲，大部分省份目前财力并不充裕，加上要消化取消地级市这一管理层级带来的机构、人员安置问题，短期内期望将其财政转移支付提高到市、县所期望的水平，可能有很大困难。为此，扩权后的县尽力加快经济发展水平，提高自己的财政收入，解决省管县后的财力不足的困境。

市级艰难

市作为省和县的中间环节，除了发挥本级财政的职能外，还要经办中央和省级财政对县级和乡级财政的转移支付、支农补助等业务。在自身财力不足的情况下，会想方设法截留上级下拨资金。实行省管县后，资金会直接下拨到县级，市里再也没有机会了，失去“外财”的市级财政该如生存呢？这可能省管县后市级财政所面临的最大难题。

周天勇认为：实行财政省管县后，市级必须转变观念，自谋发展。一方面利用自身的科技、教育、技术、人才优势，结合当地情况，因地制宜地发展相关产业。另一方面，要发挥作为地区中心城市的优势，大力发展商业和服务业，培养税源，增加税收。最主要的是改变过去大手大脚花钱的习惯，削减行政开支。如精简机构和人员，压缩公车费用，控制公款招待公款吃喝公款旅游等三公消费。总之，要努力通过增收节支的办法化解财政体制改变后现实危机。

前路漫漫

周天勇认为，省管县改革是对旧体制下利益格局的重新调整，涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象，其间困难也应该充分估计。一是我国不少省辖县有八九十个甚至一百多个，而省直管县的有效管理范围大体应在四五十个左右，太多了根本管不过来，这就要求把“缩省”和“并乡”改革一同囊括进来，这是远比省管县更加浩大的系统改革工程。二是改革后试点县拥有了大量经济管理权限和财政实力，如何约束其投资冲动和大把花钱，是关系到省管县改革成败的关键。

“改革未有穷尽，我们依然在路上，改革中出现的问题最终还得靠改革来解决。有什么好担心的？”周天勇用这句带有哲理意味的话为省管县“给力”。