浅析工程招投标标前工作的现状与对策
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摘 要:招投标活动是一个系统工程,注重环环相扣。在标前标中标后的管理活动中,注重每一环节质量。本文根据当前招投标实际情况,针对标前管理的现状与问题进行研究分析,提出了对策与建议。
关键词:招标投标;综合监管;存在问题;对策
1 标前审查现状及存在问题
1.1 招标监管政出多门,管理效能难体现。现行的招投标业务可谓“九龙治水”,房建市政、水利、交通等各个行业分别由相关职能部门负责具体招投标业务监管,在实践中,业务职能部门难以尽职尽责,监管消极。现行的监管体系,使得部门多头管理,职责不明,权责不清,监管混乱,造成“该管的部门不去管;想管的部门管不好;不该管的部门却需要管”的尴尬局面,既影响了行政监管的权威性和有效性,也降低了行政监管效率。
1.2 招标文件质量低下,标文内容引争议。招标文件内容研究不透、文字问题不规范,技术,经济条款不清晰,评定标办法不合理等,存在概念不明确、定性不准确、前后相矛盾、条款有歧义、评审欠科学等通病,引发评标争议、评审投诉,给标后合同履约、进度、质量管理带来困难与纠纷,可谓后患无穷。
1.3 和编标相分离,工程造价欠准确。现今社会建设的不断发展,使得招标机构如雨后春笋般涌现,相应地招标的质素亦良莠不齐。部分招标机构并不具备独立编制工程量清单、预算造价的能力,导致招标文件前后不衔接,工程量清单不完整、不规范,存在偏差、缺漏项,影响了标文的质量与招标效果。工程量清单、预算造价单人编制,无人复核、无人审核的现象,准确性打折扣,招投标报价科学性、合理性受质疑。
1.4 业主责任意识淡薄,操纵招标违规。有些业主认为招投标只是走形式,应付上级而已,规避招标、项目化整为零的现象时有发生。部分工程招标前置条件尚不具备,以项目特殊、政策处理难度大、工期紧张等因素为理由,出现“先招投标,后办理手续”的现象。利用业主的“特权”大肆操纵招投标,自定招标机构,借其违规招标,招标文件随意规定排斥性、倾向性的违规条款,设置条件、技术条款为心仪对象“量身定做”;机构不按其办理的,无端施加压力,迫使就犯。
1.5 滥用资格预审方式,邀请招标成形式。招标人总会以项目技术复杂、工艺专业特殊、无成功先例等各种借口,通过多种方式,凭着各种不同的领导批示来要求工程采用资格预审方式,或采取邀请招标方式进行工程招标。采用资格预审方式时,不按规定要求与程序来执行,结果往往达不到预期的设想与目的,反而给串标、围标、抬标埋下了隐患。而采用邀请招标的,邀请对象不科学、不保密、不严肃,就有了“未招标,先定标”的现象,邀请招标成为形式。
2 引发问题的原因
2.1 职能分散,责任不明。
①监管部门众多,管理分散,制度各异,缺乏职能职责职权相统一、权责利相对等的招投标综合监管机构。作为规范招投标活动的 《招标投标法》就有不尽完善之处,各行业主管部门又有自己的规定,而对于不同地区的相关招投标管理规定,更是五花八门。
②监管消极,管理缺位。通过这几年的实践运转,这种监管模式,协调困难,效率低下,权责不等,不能形成监管合力,达不到 1 + l > l 的监管效果。
2.2 把关不严,范本不“范”。行业职能部门虽然实行招标文件备案审查,但监管消极,流于形式,造成标书把关不严,质量低下。现行招投标监管体制下,部门间人员分离,技术力量削弱,专业不专,重视不够,也是造成标文把关不力的原因之一。由于缺乏对招标文件范本执行的规定,招标文件出现“不同招标对相同内容的写法与规定不一” 、“同类工程,不同招标对评标办法、评审区间等重要内容规定不一”等情况。招标文件范本执行的不严密,使得招标文件的审查难度大大提高,招标文件的规范性大大降低。
2.3 制度漏洞,审价无门。招标机构队伍不整,鱼龙混珠,技术薄弱,存在“挂靠”现象,部分机构没有技术力量编制工程预算造价与清单,不得不另行委托第三人。目前,对工程量清单、工程造价的复核、审核工作,缺乏相关具体制度规定,职能部门疏于管理;同时,业主单位受财政经费控制制约,不能另行委托第二方复核;中介机构内控制度缺失,工程预算、清单未执行复核制度。因此,现行的工程预算、工程量清单往往成了造价工程师“一言堂”,其准确性、权威性受到质疑。
2.4 制度不全,诚信缺失。①招投标管理制度不完善、不到位。在标前,缺乏对投标市场全方面的动态考评制度,缺少对投标单位的信誉评价、优劣考评、诚信量化等方面考量与筛选;在标后,缺乏对中标单位的合同履约、人员素质、诚信行为等情况的评价制度,投标(中标)单位的履约好坏并未直接反映到标前审查或标中评审当中,导致标前审查与标后履约相脱节,履约结果与招投标环节相脱节。②招投标竞争机制不完善、不规范。由于缺少有效的投标市场管理制度,串标、围标、挂靠现象时有发生,不规范的竞争行为此起彼伏。当前工程实行资格后审制,淡化了事前对信誉、资格等条件的考量审查。导致结果有失“公正”,信誉好、口碑好的企业在招投标竞争中中不了标;相反,一些“不看好”的企业却经常中标的“怪圈”,未能形成招投标市场的良性循环与优胜劣汰的竞争机制。③招投标诚信评价不系统、不全面。当前,部分行业的诚信评价制度缺失,跨行业、全方位、多系统的诚信考评机制尚未形成。不良行为记录还只在小区域、小范围内使用,不同地域、不同行业、不同部门所作出的行政处分等处理结果还处在相对孤立中。投标企业的违法违规成本低,代价小,一定程度上纵容一些不法企业的违法行为。
2.5 事实不明,审批不严。一部分业主主观认识有误区,片面地认为资格预审比资格后审好,邀请招标比公开招标对自己有利。而审批部门对实际情况未必真正了解,对于项目是否真正特殊,理由是否真实充分,未深入调查。只见表面,未见实质,审批部门缺少沟通协调。
2.6 缺乏监管,无序竞争。由于现行的法规缺少对中介机构的具体监管措施与办法。为了求生存,求发展,中介机构恶意竞争,不择手段,或大肆压低服务费,或与以行贿等违法手段接揽业务,或刻意迎合业主意图。无视招标制度,只求数量,不求质量,标文漏洞百出;缺乏职业道德,恶意与业主串通,违法编制招标文件。
3 对策与建议
3.1 增强标文审查力度,力推招标文件范本。职能部门应增强对招标文件备案审查的技术力量配置,依法严格审查把关,杜绝标文中不公平不合理的歧视性条款,提高标文质量;积极主动行使监管职能,将标文问题解决在萌芽状态。各行业各领域可分期分阶段逐步推行,成功一个,推广一个,强力推行“标准招标文件”范本。招标人制作的“招标文件”,有与标准文件不一致的内容,确需进行修改的,必须标识注明,备案审查部门应将其作为重点审查内容。
3.2 增设标底审查部门,强制执行标底复审明确职能部门对工程量清单、标底造价的复核审查的义务与责任,引导中介机构对标底工作进行制度化管理,加强对工程造价技术队伍的教育与培训,确保准确性与科学性。同时,争取财政部门对审查经费的支持与配合。
3.3 提高业主责任意识,加强技术力量配置明确业主在招投标过程中的权利、责任与利益,在行使权利与作决策的同时,要对自身招标后果负责,统一由建设主管部门 、监察、审计、财政等部门对其招标结果进行跟踪评价,将作为绩效考核,次年建设项目安排、财政预算列支的重要依据,执行招标责任业主负责制。加强业主履约管理考核,将履约管理情况与标前项目审查审批相联系。由于业主原因造成履约不力,管理不善,出现豆腐渣工程等质量、安全问题的,相关建设主管部门将在下次审批项目予以暂停暂缓,推行招标项目经济责任制。同时,加强招投标技术力量配置,让懂招标知识、懂工程技术的人员去负责招投标,发挥专业决策、技术决策的优势。
3.4 加强管理制度创新,推行标后诚信评价实行领导参与投标制度。投标单位法定代表人(或总经理)必须亲临投标现场,加强单位自身管理,规范招投标市场,防止个别单位“一人多标”的现象。建立标后履约诚信评价制度,相关职能部门应严格依据相关法律法规,结合中标单位投标承诺、合同约定要求对在履约过程中包括人员、机械设备、措施以及技术人员更换、挂靠现象等内容是否执行到位进行监督检查,并量化明确列入诚信考评内容。创新诚信评价评标制度,将诚信评价结果计入资格审查或评标得分。
3.5 加强标前联席会议,加强审批把关力度一般重大项目或市重点工程的招标,在招标前期阶段应举行标前联席会议,邀请建设主管、资源交管办、财政等部门参加,若有拟采用邀请招标或资格预审方式的,还应邀请监察部门出席,共同对招标重要事项、重大决定进行研究讨论,确定招标方案。这样既可加强对招标活动的把握与控制,提高办事效率;也可提高标前审查的把关力度与效果,增强部门审批质量,确保科学招标。
总体来说,招投标工作每一个环节都息息相关,不管哪一环节出现问题都会影响整个招投标的结果。尤其在整个招投标工作的起步阶段,更是直接影响接下来所有工作的方向和进度。就像工程建设一样,只有基石打得好,万丈高楼才能从地起,条条大路才能通罗马。