廉租住房保障家庭腾退自有产权住房的管理与运作
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从廉租住房保障家庭的住房情况来看,一种类型是无房户,另一种类型是有自有产权住房,但住房条件差或者面积小,达不到基本住房条件。对于有自有产权住房的廉租住房保障家庭来说,在享受了廉租住房保障之后,存在着其自有产权住房的腾退管理问题。这是一个重要且相当复杂的问题。如果廉租住房保障家庭一边享受着廉租住房保障,同时又依靠自有产权住房获取高收入,显然有悖社会公平的原则;如果政府进行管理或者出售,又涉及到复杂的产权和收益分配问题。现行《廉租住房保障办法》未对廉租住房保障家庭自有产权住房的腾退做出规定,部分地方法规一般只是原则性规定腾退住房由住房保障管理部门管理,未对其产权处置、利用、收益分配等进行规定。总的来看,廉租住房保障家庭腾退自有产权住房的管理制度尚属空白。这是现行廉租住房保障制度的一个缺陷。因此,应将建立和健全腾退自有产权住房的管理与运作机制作为完善廉租住房保障制度的重要内容。
由于自有产权住房是居民的私有财产,腾退前并不是政府的资产,从制度设计的角度来看,腾退自有产权住房管理与运作机制的构建更为复杂。因此,构建腾退自有产权住房的管理与运作机制需要全面权衡、深入思考和慎重抉择。该机制的构建,既要考虑自有产权住房作为私有财产的性质,也要考虑在腾退的管理与运作中,政府与所有权人之间可以形成特定的合约关系;既要考虑保护公民的合法权益,也要考虑保护政府作为公共利益代表的合法权益;既要考虑低收入住房困难户的基本住房保障,也要考虑确保廉租住房保障资源的高利用效率。
一、构建腾退自有产权住房管理与运作机制的基本构想
廉租住房保障家庭腾退出来的自有产权住房与廉租住房保障家庭腾退出来的廉租住房在性质上是不同的,但在具体的管理与运作方式上却存在一些共同之处。构建腾退自有产权住房管理与运作机制的基本构想:遵循社会公平的基本原则,以保护产权所有者和政府的合法权益为约束条件,以实现廉租住房保障资源的高利用效率和腾退住房的高利用率为目标,根据住房腾退具体方式的不同,依腾退住房的具体情况,按照多元化模式,采用多渠道的处理方式,构建起成本低、效率高的管理与运作机制。
所谓多元化模式是指根据住房腾退的具体方式、腾退居民的要求和腾退住房的具体情况,采用合适的管理与运作模式。一方面由于腾退住房的经济价值、居民的产权观念等不同,对腾退住房的权益要求会有不同;另一方面由于住房腾退的具体方式不同和具体情况千差万别,需要且应该有不同的处理方式。总之,腾退自有产权住房的管理与运作模式应该因这些差别而多元化。
所谓多渠道是指在根据住房腾退的具体方式、腾退居民的要求和腾退住房的具体情况,采用持有、出售、出租、变更用途、改造、拆除等多种处理方式。腾退自有产权住房可以根据具体情况采取以下处理方式。
1 政府持有。即移交政府管理,如果符合届住条件,可纳入廉租住房,作为廉租住房储备,以提供给符合条件的廉租住房保障对象。
2 出售。如果住房市场供过于求,廉租住房规模过大,或者腾退住房属于结构性过剩的住房,则可将腾退的自有产权住房出售。出售收益根据协议进行分配。
3 出租。对于符合居住条件的腾退住房,政府可以将其出租,出租对象可以是廉租住房保障对象,也可以是其他住房保障对象,可以是非住房保障对象。
4 改造。指将腾退的自有产权住房改造成其他保障性住房,进入其他保障性住房管理体系。
5 变更用途。如果腾退出来的住房不适合居住,可以按照规定的程序变更其用途。即将腾退廉租住房用作政府单位公共用房或者划拨为事业单位用房。用途变更后的腾退廉租住房将进入其他房屋管理体系。
6 进行商业性出租或者出售。这是指腾退出来的自有产权住房不再作为住房使用,而是作为非住房,按照市场价格出租或者出售给社会单位。其收益应根据协议分配。
7 拆除。如果腾退廉租住房已到使用年限或者已不能满足居住需要,或者因为城市改造等需要进行拆除,则应予以拆除。
二、构建腾退自有产权住房管理与运作机制的具体构想
1 腾退住房所有权转让条件下的管理与运作机制
无论腾退住房所有权转让采取何种方式,政府获得腾退住房的所有权后,就有权自由支配腾退住房。具体来看,政府可以采取以下方式处理腾退住房。
(1)腾退住房的持有
腾退住房可纳入廉租住房体系,根据整体计划,安排一部分作为廉租住房储备由政府持有,以供廉租住房分配之用。
(2)腾退住房用于住房消费的出售
如果腾退住房仍适合居住,政府可将其出售。可以根据需要选择腾退住房的出售对象以及出售政策。若属保障性住房的保障对象,可以按优惠价格出售;若不属保障性住房的保障对象,则应按市场价格出售。
(3)腾退住房的出租
如果腾退住房仍适合居住,政府可将其出租。出租对象根据廉租住房供应状况来定。如果廉租住房供不应求,则应出租给廉租住房保障对象,执行廉租住房保障政策;如果廉租住房过剩或者腾退住房属于结构性过剩住房,则政府可将其出租给其他类型的住房保障对象,执行相应的保障政策,或者按照市场价格出租给非住房保障对象。
(4)变更腾退住房的用途
如果腾退住房不适合居住需要,但符合其他用房使用条件,可考虑将其转作政府办公用房、事业单位用房或者其他非住房用途(如用作仓储等)。
(5)对腾退住房进行改造
这里的改造是指保持腾退住房作为住房的性质不变,而将腾退住房进行物理上的改造和变更,使其能满足非廉租住房保障对象的居住需要。
(6)腾退住房的拆除
如果腾退住房因物理原因而导致无法实现其基本的使用价值,即不具备居住功能,或者因经济原因而无法满足居住的功能性要求,或者因城市规划或其他原因而必须拆除,则政府应将腾退住房进行拆除。
(7)腾退住房的商业性出售
腾退住房的商业性出售是指按商业原则将腾退住房出售给企事业单位法人。如果腾退住房确属过剩住房,或者因为使用条件、城市规划等原因,不能再作为住房使用,则可考虑将其进行商业性出售。
2 腾退住房使用权转让条件下的管理与运作机制
(1)腾退住房使用权转让条件下腾退住房的处理方式
若拥有自有产权住房的廉租住房保障家庭不愿意将应腾退住房的所有权转让给政府,那么政府所能获得的就只是腾退住房的使用权。在这种条件下,政府可以采用在腾退住房所有权转让条件下可采用的部分方式,但权限受到限制,政府无权自由支配腾退住房。在腾退住房使用权转让给政府的条件下,政府可以采取以下方式处理腾退住房。
①腾退住房的持有
为了确保廉租住房保障对象的基本住房保障,政府可以将符合条件的腾退住房作为廉租住
房储备持有,以供廉租住房分配之用。但由于政府只享有一定期限的使用权,虽然可以作为储备,但最好及时出租,以提高腾退住房的利用率和廉租住房保障资源的利用效率。
②腾退住房的出租
如果腾退住房仍适合居住,腾退住房的出租应该作为政府处理腾退住房的主要方式。
③变更腾退住房的用途
如果腾退住房不适合居住需要,但符合其他用房使用条件,可考虑将其转作政府办公用房、事业单位用房或者其他非住房用途(如用作仓储等)。但不得改变房屋结构,也应遵循与所有权人所订立合同的其他约定。
④对腾退住房进行改造
如果所有权人同意,政府可对腾退住房进行改造,使其能满足非廉租住房保障对象的居住需要。
(2)腾退住房使用权转让条件下腾退住房管理与运作的几个问题
①使用权转让的合同规范问题
腾退住房使用权转让应以合同形式予以规范,合同应明确转让方与受让方的权、责、利。这既有利于保障转让方的权益,也,有利于保障受让方的权益。可以说,这是建立规范的腾退住房管理与运作机制的前提。
②腾退住房的维修问题
根据廉租住房保障家庭经济条件的特殊性,可以考虑由政府承担腾退住房的维修责任,但维修责任应限于维持腾退住房的原状。若维修导致腾退住房价值上升,则可由政府享受使用权受让期间的收益,使用权受让期满,收益可由转让方享有。
③腾退住房的物业管理费用问题
物业管理费用应该按照谁使用谁负担的原则执行,因此谁使用腾退住房,就应该由谁承担物业管理费用。如果在受让期间,腾退住房处于储备房状态或者没有出租,那么物业管理费应由政府负担。
④腾退住房利用的收益分配问题
从管理角度来看,不给予所有权人收益分配权是比较合适的选择。
⑤腾退住房的拆除问题
如果腾退住房因物理原因而导致无法实现其基本的使用价值,即不具备居住功能,或者因经济原因而无法满足居住的功能性要求,或者因城市规划调整或其他公共设施建设需要拆除的,都应该拆除。不过因为腾退住房并不属政府所有,因此政府无权自行决定腾退住房的拆除,而必须征得所有权人的同意。而且,拆迁的经济补偿应归腾退住房使用权的转让方。
⑥腾退住房的出售问题
在政府只享有腾退住房使用权的条件下,政府无权将腾退住房进行出售,出售的决策权属于拥有自有产权的转让方。在所有权人只腾退住房使用权的条件下,政府无权自行决定腾退住房的出售决策。只有在享有所有权的廉租住房保障家庭授权出售的条件下,政府才能将腾退住房出售。但同时,在使用权转让期限内,所有权人也无权擅自决定腾退住房的出售,只有在转让期满,所有权人退出廉租住房保障之后,才能自行决定住房的出售事宜。所有权人拥有腾退住房出售的最终决策权,但在使用权转让期限内,其决策权的运用是受到限制的,只有在受让方――政府同意的条件下,方可出售。腾退住房出售的收益应归所有权人。