城镇化:成果显著任重道远

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自1998年党的十五届三中全会第一次提出“小城镇、大战略”，到党的十六大决议提出繁荣农村经济、加快城镇化进程以来，一系列党的决议、中央政府的规划，一直把推进城镇化进程作为我国二十一世纪的重要发展战略。近些年，城镇化在转移农村剩余劳动力、扩大非农就业、促进城镇体系结构变化、拉动内需上的作用日益显现。

我国城镇化发展情况

首先，城镇化保持快速发展，城镇化水平显著提高。进入新世纪以来，我国城镇化保持了快速发展的势头。2009年，我国城镇人口6.22亿人，城镇化率达到46.6％，比2000年提高10.38％，年均提高1.15％。我国城镇化水平已接近世界城市化平均水平。2009年世界城市化平均水平为50.1％，只比我国城镇化水平高3，5个百分点。

其次，进城农民工是我国城镇化的主体。我国城镇化进程中大批农村人口以流动就业和在城镇暂居的形式为主，这是我国城镇化进程的一个鲜明的特点。2009年我国外出农民工1.453亿，其中2966万举家在城镇长期定居，他们已经逐渐融入了城镇生活，成为城镇居民不可或缺的重要组成部分。农民工的第二代子女代表着城镇的未来。2009年外出农民工中，上世纪80年代以后出生的新生代农民工接近9000万，其中一部分已经是在城镇出生、长大，也代表着城镇的未来一代。

再次，中小城市和小城镇成为我国城镇体系的主体。2008年我国设市城市655个，比1978年增长2.4倍；其中，中小城市415个，比1978年增长2.2倍，中小城市占我国城市总量的63.4％。小城镇数量达19249个，比1978年增长7.9倍，小城镇成为我国城镇体系的重要组成部分。

最后，小城镇成为吸纳农民工就业和居住重要渠道。小城镇共吸纳农民工约为10451万，占农民工总量45.5％。东部地区小城镇非农产业吸纳就业能力要更强，2007年，江苏非农产业从业人员70.4％在建制镇(含城关镇)，山东、上海、广东分别为61.2％、56.4％和55.5％。2007年平均每个镇拥有企业从业人员数量5061人，比2000年增长了25％。小城镇工业企业吸纳就业人员占全国第二产业总量的31.5％。大城市城乡结合部的小城镇承担了解决外来人口居住和就业的重要作用。2008年北京市有外来人口465.1万人，其中38.7％的外来人口居住在北京小城镇。

小城镇发展中存在的主要问题

虽然小城镇的发展取得了巨大的成就，但是如何认识小城镇发展在我国农村发展和城镇化中的作用，特别是正确区分东部和中西部小城镇发展中所存在的不同特点和问题，还需要进一步加深认识。

首先，东部地区一批发达小城镇政府职能不健全，削弱了政府公共事务的管理能力。随着部分小城镇外来务工人口的大量增加，相应的管理体制却未及时调整。如广东省东莞市的虎门镇，全镇近100万人口，外来人口90万，已经是大城市的人口规模，但只是镇级管理权限。广东珠三角社会治安问题如此突出，公共服务和管理的机构与人口规模显然不匹配，严重地削弱了这些小城镇政府的管理能力。这些问题在长三角、珠三角非常普遍，存在多年，一直无法得到解决。

其次，东部发达小城镇的现行财政体制不适应城镇发展的需要。我国目前分税制只实行到县，县级政府对小城镇大部分仍实行统收统支的财政体制。在经济发达地区，小城镇的财政收入有的达到几十亿元，一般好一点的小城镇财政收入也上亿，但是绝大部分上交到县级政府，而上级政府只是根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额。

再次，中西部地区小城镇发展相对滞后，与东部地区相比，公共服务差距日益拉大。中西部地区一般的小城镇都实行乡财县管，改革的重点在于精兵简政，减少负担。但是小城镇作为农村公共服务载体的功能也在日渐弱化，特别是一些有发展潜力的小城镇，基础设施较差，无法满足可能会大批返乡创业的农民工进镇开办小型服务业的设施需求。

最后，大城市城乡结合部的“城中村”现象比较突出。虽然以往各级城市政府对于“城中村”问题都有关注，但是解决问题的办法并不多。原因是政府的出发点基本上是从城市形象来考虑，而忽视了城乡结合部“城中村”比较集中的小城镇所面临的一些体制层面上的问题。