长沙市控制性详细规划实施评价初探
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摘要：文章从控制性详细规划实施的重大意义人手，通过对建立贯穿控规实施全过程的评价机制与涵盖控规实施各方面的评价体系的论述，结合长沙市03版总规编制以来的控规实施情况进行了归纳分析，最终得出了长沙市控规修编的建议。同时强调控规实施评价贯穿于规划的整个过程，应不断完善控规实施评价体系，注重公众参与。
中图分类号：TU984.1
文献标识码：B
文章编号：1008-0422(2010)06-0073-02
1 引言
在土地有偿使用与社会主义市场化经济发展的今天，控制详细规划(以下简称控规)的实施对落实上层次规划、强化规划管理、引导城市开发建设意义重大。控规实施评价通过对控规实施结果与实施环境等的持续或定期监测，及时形成信息反馈，从而不断提高控规的科学性、权威性与可操作性。
在现代城市规划运作体系中，规划实施的评价研究作为一个重要、不可或缺的组成部分贯穿于城市规划的整个过程。长沙市2003版城市总体规划以来，已经实现了市区建设用地控制性详细规划全覆盖，为规划实施提供了有效的管理依据和操作平台，但是随着社会经济和城市化的快速发展，规划和建设发展的矛盾逐渐显现，在规划管理和实施等实际操作中暴露种种问题，引发了频繁的控规调整，这种“控规全覆盖”后的不适应性，表现为“新的规划滞后”。因此，通过控规实施评价研究，对控规管理实践进行全面反思与检讨显得非常必要。
2 建立贯穿控规实施全过程的评价机制
目前，规划评价作为规划修编的必要程序，已经纳入到城市规划编制的体系范畴。但对于控制性详细规划而言，这一基于“总规修编”的程序性评价机制，在实际的工作中出现了一些不良的效果，甚至沦为“走过场”的程序，因此建设完善的控规评价机制，显得尤为必要。
控制性详细规划实施评价从时序先后上看，一般包括控规编制、评审、实施与规划调整等阶段，并通过广泛的公众参与规划监测，最终实现控规的法定效用。根据吕晓蓓等人的研究，结合长沙市实际，笔者建议通过明确控规实施评价主要程序及各阶段工作内容确立完善的评价机制。
2.1 控规编制阶段
控规编制是控规实施过程中最重要的技术环节。通过目标分解，实现控规指标的分类、分层控制，并建立控规实施评价的初步工作框架。在控规编制的早期阶段。规划编制单位应结合规划目标和策略，提出分阶段的规划实施目标，选择相应的评价指标，联合相关单位就评价工作的目标、内容、阶段与程序等事直达成一致。规划编制单位还应编写监测与评价的专门章节，对上述工作框架清晰说明。
2.2 控规评审阶段
控规评审是对上一阶段控规编制成果的技术审查，是对控规实施前的程序性评价。首先应检查控规落实总体规划目标与相关政策的情况以及控规与已审批通过的专项规划的一致性情况；其次检查规划指标的可行性，是否与国家规范及地方标准相适应。再就是建立专门的控规审查机构与完善技术标准，并对规划进行公众咨询与公开审查，提高公众参与度，收集社会认知评价反馈。从而提高控规编制的科学性、合理性和可操作性。
同时规划主管部门还应增加控规电子文件的审查程序，通过对控规成果电子文件的审查，检查控规各项数据的真实性和准确性，并检查电子与纸质文件数据的一致性，提高控规依据图的准确性。
2.3 控规实施阶段
控规实施阶段是整个控规实施评价环节中的最重要阶段。规划管理部门应重视规划实施管理中的各种情况，广泛收集反映规划实施效果的信息与数据，根据之前拟定的实施阶段，定期评价控规实施效果与存在的问题，形成控规实施监测与评价报告，进行公示，吸收公众对控规调整的意见。
2.4 控规修订阶段
这一阶段，首先是依托控规实施阶段形成的控规实施监测与评价报告及公众参与的信息反馈，审查控规实施情况，形成控规实施评价结果。然后依据评价结果确定控规调整、修编程序。控规调整、修订的方案应及时公示，广泛征求公众意见，切实保障公共权益。由于，控制性详细规划在我国规划体系中承上启下的特殊地位，控规修订还应结合对上层次规划实施情况进行。
2.5 控规实施完成后
控规实施完成后城市规划主管部门应将各阶段控规实施监测、评价、修订及公众咨询的情况的相关记录存档备案，为未来改善城市控规编制质量和实施手段提供有价值的资料和经验。
3 建立涵盖控规实施各方面的评价体系
控制性详细规划实施评价主要分为规划实施前的评价(前评价)、规划实施后的评价(后评价)两种类型。控制性详细规划实施评价的内容主要包括程序性评价、目标性评价与社会性评价三部分。其中，前一项为前评价内容，后两项为后评价内容。结合长沙市控规实施具体情况，我们重点从控规编制审批与控规依据图、控规实施情况、控规编制组织与实施机制及公众评价等方面对上一阶段，尤其是2003版城市总规编制后的控规实施情况进行综合分析。其中控规编制审批与控规依据图、控规编制组织与实施机制可以认为是程序性评价内容；控规实施情况是目标性评价内容；公众评价则是社会性评价内容。
3.1 程序性评价
长沙市于2005年11月启动控规整合工作(共整合控规73片)，以控规成果为基础，通过系统化的梳理规划内容，把控规以及相关专项规划的控制要求，特别是强制性内容的要求，一一落实到控制性详细规划中，形成了控规成果整合电子依据图，随后2006年4月4日由长沙市规划信息服务中心开始实行动态维护管理，控规依据图成为长沙市建设的主要规划审批依据，对控规依据图评价成为控规实施评价的第一步工作。
对控规依据图的评价主要从要寨完整性与数据准确性评价、落实城市总体规划评价、衔接行业专项规划评价、规划内容合理性评价四个大的方面展开。要素完整性与数据准确性是控规依据图作为规划审批依据的基本前提，落实总体规划情况评价则反映了控规体系指导城市土地开发，落实上层次总体规划，实现规划指导下的城市建设与发展。衔接行业专项规划评价，通过对交通、市政、生态与历史文化保护、公共设施等四大类40余项专项规划比较控规落实情况。规划内容合理性评价，则通过人口与用地规模、用地构成与效益、设施配套、开发强度、道路交通等五个方面对控规依据图进行综合评价。
控规编制组织与实施机制事关规划编制的科学性与审批的公正性，是程序性评价的重要内容。通过定性与定量分析，纵向与横向比较的方法，从编制组织与审查、控规实施管理机制、编制技术与方法三个方面对长沙市控规编制组织与实施机制进行评价认识。
3.2 目标性评价
目标性评价主要是对控规成果实施情况的评价，包括规划实施效果一致性评价、规划实施有效效果与规划监督评价等。本次评价分别从人口与用地规模、用地构成与建设情况、公共服务于市政配套设施、开发强度控制、城市道路五个方面对控规实施情况进行评价。值得说明的是，规划实施效果的一致性，虽然强调规划方案与实施结果的一致性，但这并不是单纯地进行规划与现实间的空间比对。以公共设施为例，规划实施获得成功的定义是：规划实施后居民与公共设施建的空间关系满足原有规划意图，而非空间位置完全相符。
3.3 社会性评价
《中华人民共和国城乡规划法》明确加强规划公众参与的要求，提升公众的规划意识、参与意识、规划法制化意识与社会监督意识。同时长沙市规划管理局组织设计单位，由各区政府配合开展“汇集民智，关注民生，阳光规划，科学发展”的规划进社区规划公示、宣传及调研工作。通过控规资料公示与区一街道一社区三级行政体系的问卷调查，在宣传规划的同时，积极收集社会各界对控规实施现状的评价与规划建议。
4 长沙市控规修编的建议
依上所述，通过对长沙市开福区评估评估该范围内五个规划综合管理单元的控规实施情况的综合评价，最终形成了对新一轮控规修编与实施管理的建议。
4.1 控规修编的工作思路
建立“分区规划一管理单元规划一街区规划一地块”四个层次的控规编制体系，强化管理单元层面和街区层面的强制性控制指标体系，弱化具体地块的控制指标体系。采用指标分解法、容量控制法与经济分析法三种方法考虑总量的控制和平衡。探索“真正面向管理”的控规，管理单元层面的规划结合分区规划或单独进行编制。街区层面与地块层面作为控规的组成内容，其中管理单元规划成果只有法定文件，街区层面的规划成果分为法定文件和指导文件。
4.2 控规修编的组织与审查
修编前期阶段加强相关技术标准与专题研究；建立专业规划编制专业部门与规划部门的衔接机制，加强对基础资料的收集与提供、相关规划要求的衔接；进一步健全规划审查与验收制度，在局相关处室和下级单位成立局内部技术审核小组，在专家审查会之前先期进行预审工作。同时，建立规划设计监理制度，加强对控规编制内容的技术审查与全套电子文件的验收复核；进一步促进规划公众参与制度的建立。
4.3 控规实施的动态管理
建立控规依据图管理平台的动态更新机制，制定控规电子一张图维护与更新工作规定强化对各类规划管理信息的筛选与吸收，确保依据图的全面准确；实行定期的的评估检讨制度：出台控规调整论证技术规定，对调整论证范围，调整论证技术内容和方法进行统一规定。
5 小结
控制性详细规划实施评价，通过规划信息反馈，指导控规修订完善，同时亦对上层次总体规划具有一定的参考意义。在长沙市开福区控制性规划实施评价的初步研究过程中以下几点值得注意。
5.1 控制性详细规划实施评价贯穿于规划的整个过程，从规划编制一开始就注重建立好规划实施评价的工作框架。
5.2 控制性详细规划实施评价应建立完善的评价体系，这包括内容的完整性、评价方法的可操作性等等。
5.3 此外，也应重视规划管理部门制度与技术的创新与完善以及广泛的公众参与的重要性。