环境知情权立法问题

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环境知情权是国民对本国乃至世界的环境状况、环境管理状况以及自身的环境状况等，有获得相关信息的权利。自20世纪九十年代以来，各国纷纷开展了有关保护公民环境知情权的立法活动。这些活动有助于对公民知悉、获取环境信息权利进行保护，有助于形成具有保障力的环境知情权法律体系。对于尚处于发展阶段的我国环境知情权立法而言，无疑具有极为重要的借鉴价值。

一、我国环境知情权立法现状

近年来，我国公民的环境知情权已经有了较大的发展，一些相关的规定和制度也已经初步形成。但纵观整个体系，不难发现其中尚存在不少缺陷，我国环境知情权法律制度的大致框架是：

（一）《宪法》中有关公民知情权保护的规范。1982年《宪法》第2章第42条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”宪法的这种规定一般被理解为对公民知情权的隐含性或者间接性的保护，因为公民不知情就不可能对国家机关和国家工作人员提出批评和建议。

（二）综合性环境保护基本法中有关环境知情权保护的规范。《环境保护法》在总则部分对环境知情权作了类似与宪法的原则性规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这规定了政府公开环境状况公报的义务：国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期环境状况公报，并提到：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理。”这类保护公民环境知情权的规范在整个环境知情权法律制度中具有重要地位和积极意义。

（三）环境保护单行法中环境知情权保护的规范。目前，我国有关环境知情权的法律规范大都零散地分布在各种法律文件中。在《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产法》等法律文件中对公众知情和公众参与做出了一定的规定。特别是后两部法律，对于环境知情权的保护比以前有了明显的进步。最近，国家环保总局制定的在于推动《清洁生产法》的《企业信息公开规定》，可以算是我国第一部真正意义上的环境信息公开法规，这部法规的颁布将对环境知情权保护起到积极的作用。

二、我国环境知情权立法存在的问题

我国的环境知情权法律制度虽有一定的发展，但还未真正建立起来，不能满足人们对环境信息的获知需求。这表现在：

（一）政府保障公众环境知情权责任不明确。环境信息是典型的公众信息，公众与政府对环境信息的不对称掌握，是妨碍公众参与而导致环境问题的重要根源之一。要解决这个问题，明确规定提供环境信息的机构，特别是具体的政府职能部门是解决问题的当务之急。《环境保护法》第11条第2款规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门应当定期环境状况公报。”按照这种原则性规定，只有国务院和省一级政府主管部门才有义务定期公开环境信息，这些部门虽然级别较高，所掌握的信息资源较为丰富，但他们公开的信息一般是全国范围的或者整个地区的信息，很少涉及到与普通老百姓生活工作息息相关的周边环境信息。在此并没有规定市、县，甚至乡镇一级的人们实际生活的区域。这显然不利于人们了解周围生活的环境状况，不利于激发人们的热情，不利于人们积极地参与环境管理。另外，公开的机构也有限，只针对环境保护主管部门一个部门而言，未体现环境信息资源分布的广泛性，不能够充分实现信息在各个部门之间的流动和共享，在一定程度上影响了环境信息公开的质量。

（二）公众环境知情权难以有效保障。环境信息的获得通常有两种方式：第一种是国家机关主动地公布，例如有关环境质量的公报、地区和流域环境状况公报、国家环境质量公报等等，这是我国环境信息公开的主要形式。第二种是政府机关依照公众的申请提供环境信息。这种方式在国外受到了高度的重视，权利主体申请时有应该遵循的程序、条件；义务机关在收到申请时有应该遵循的时间、程序、收费、救济等，这方面的内容规定得非常细致。如《有关自由获取环境信息的指令》中指出，公共机构应尽快回复公众的信息要求，最迟不得超过2个月，如果拒绝必须说明理由。认为自己的信息要求被不合理拒绝或者不充分回应时可以寻求该国司法机关的帮助。我国立法在这方面并不充分，只规定了有限的政府定期公开形式，并没有规定公众具有申请获得信息的权利。如此一来公开的主动权就完全掌握在行政机关手中，往往导致国家机关及其工作人员仅从自身利益出发，仅公布自己认为必要的资料，信息公开的全面性、真实性、及时性都得不到保证。并且由于目前的公开只是单方面的公开，没有回应公民申请公开的形式，这就导致有些公众想获得的环境信息、文献资料，因为不在公开范围之列而无法获取，导致公众环境知情权不能有效地实现。

（三）未在法律中明确规定公民环境知情权。权力没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。我国1982年《宪法》和1989年《中华人民共和国环境保护法》都没有直接规定公民享有获取环境信息的权利。由此产生的问题就是环境知情权的法律地位模糊而不清晰，它的存在与否容易受到质疑，实践当中也常常发生行政部门以没有法律依据为借口拒绝向公众公开的情形，从而阻碍了公众环境知情权的实施。

三、完善我国环境知情权立法建议

随着我国公民环境意识的觉醒，滞后的知情权保护已经成为制约我国环境保护发展的重要因素。如何将公开与公众参与的原则全面贯彻和体现于环境保护立法当中，是我们面临的重大问题。针对我国环境知情权立法体系中存在的主要缺陷，笔者提出以下几点立法建议：

（一）明确政府职责，推动政务公开。为了保证公众能够方便、及时地获取自己所需要的环境信息，国家应该对提供环境信息的政府机关做更为宽泛的规定，既包括中央、省一级，也应包括市、县、区一级乃至乡镇一级；同时，提供环境信息的政府部门也不应局限于环保部门，应扩大到除了立法和司法机关以外的其他有关部门。从而形成中央与地方结合、环保部门与其他部门相互协调的政府责任主体形式。

（二）保障公众主动申请获得环境信息的权利，实现信息双向沟通。应明文规定政府有责任接受公众对于环境信息的申请，并制定相应的操作办法，使公众申请的范围、回复时间、收费等程序有法可依，从而实现政府主动公开与公众申请相结合的双向信息公开体制。

（三）不断完善环境知情权内容，制定专门的环境信息公开法。要使公众真正成为环境信息的享有者就必须完善环境知情权的各个要素，并制定专门的环境信息公开法作为保护。笔者认为，可以从以下几个方面入手：第一，法律必须明确环境信息公开的主体，即哪些机构应当承担公开的义务；第二，拓宽有关机构提供环境信息的渠道和方式，赋予公众主动申请获取环境信息的权利；第三，列举可以公开的环境信息的具体内容，同时规定对公共机密和个人隐私的保护；第四，制定公平合理的法律程序，规范人们的行为，使人们在平等一致的前提下按照法律规定行使权利；第五，有权利必有救济，应当对侵犯公民环境知情权的行为给予行政或者司法的救济。■