省管县财政体制改革的效果评价
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【摘要】进入省管县名单的荣成市在全球经济发展缓慢的大背景下，地区经济总量财政收入连年持续增加，说明了财政体制的改革在一定程度上起了积极作用，它的正效应不可否认，但这次财政体制的改革很少甚至没有涉及到行政体制的相应调整，也就不可避免的存在一些市级事权与财权不对称以及市、县级政府向上争取项目资金难度加大的问题。
2009年，山东省人民政府引发了《关于实行省直接管理县（市）财政体制改革试点的通知》，全省省管县改革试点工作全面启动。山东省荣成市纳入了省管县改革试点市。
省管县是指省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市。省管县财政管理体制改革，简化了财政管理层次，提高了资金运行效率，增强了县级财政保障能力，促进了县域经济发展。但同时也对市级财政发展带来了新的冲击，对市、县发展格局产生了重大的调整和影响。
一、省管县的改革背景及内容
（一）“市管县”财政体制存在的问题
1.“市管县”财政体制偏离最初的设计目标
“市管县”财政体制制约了县域经济的发展，扩大了城乡差距。为了解决城乡矛盾，先发展城市然后借助城市来带动县域经济的发展是市管县体制建立的最初目的，经济发达的城市促进所属县乡的发展，城乡差距问题不会太明显。但城市本身财政就运转吃力，无力带动县乡经济，城乡差别问题就会成为突出问题。
2.政治体制加剧了区域分割
市管县体制下，经济财政区域等同于行政区域，阻碍了经济多方位发展与地区间的发展，区域经济的发展势头得到遏制。地市级通过自身握有的行政权力控制了人才、财力、物力的流动，运用行政手段在本区域内建立起经济壁垒，长远看制约了本区域和区域外的经济发展。
3.“市管县”财政体制提高行政成本基础上还降低了行政效率
就市级而言，政权设置和行政事业单位的设置使行政成本提高。“市管县体制增加了行政机构，扩编了行政人员，现在实行市管县的地方，只有小部分是地市合并的产物，大部分是地改市的结果，地市合并可以减少一套行政机构，而地改市却要增设机构、扩大编制，一个地区改为市，马上五套班子就出来了”。
在“市管县”体制下，市级多起到上传下达的作用，行政层次过多，既有悖于组织扁平化的管理要求，又影响了各级政府间的信息流通速度，不利于上行下达、令行禁止，造成公共管理效率低下。
（二）省管县改革的主要内容
一是调整财政收入体制。按照收入属地划分原则，各市不再参与分享直管县的税收收入和各项非税收入，包括市级在直管县境内保留企业的收入。二是调整财政支出责任。省级将转移支付和专款补助单独核定下达到直管县，提高直管县基本公共服务保障能力，市级要继续支持直管县发展，对改革后市级分享的直管县非税收入，各市按照承担的事权责任相应承担直管县的支出。三是合理核定改革基数。主要依据改革基期年决算数据和相关政策等，合理确定省、市、县三级财政间的改革基数。四是理顺债权债务关系。改革后各市、直管县经批准举借的财政统借统还的债务，分别由市、直管县财政直接向省财政办理有关手续并承诺偿还。根据统一、规范、效率的原则，省对试点县实行“三个直接、三个不变”的财政管理模式。
二、荣成市经济发展现状
（一）荣成市经济增长模式
财政收入的增长受到多方面因素的影响，但最根本的原因是经济的总体发展态势，即GDP的增长。
根据荣成市2005年-2011年国民经济和社会发展统计公报数据显示，荣成市全市实现地区生产总值逐年稳步上升。由2005年全市实现地区生产总值（GDP）357.07亿元，到2011年全市实现生产总值（GDP）为699.4亿元，7年间全市生产总值增长95.9%。荣成市经济发展主要依靠第二产业和第三产业拉动。在最近7年中三大产业呈发展趋势中，第一产业略有增长、平稳发展，第二产业在三大产业中所占比重最大，但发展逐渐缓慢，而第三产业，服务业逐渐呈现翘首之势。
（二）荣成市财政收入
在山东全省财政收入总额增加以及全市GDP总额持续增长的情况下，荣成市的财政收入也是连年增加，2009年后增长幅度显著提高。2009年山东省财政收入为2198.6亿元，荣成市纳入省管县试点范围，完成财政总收入528607万元，其中地方财政收入277288万元，比上年同期增收22969万元，同比增长9.0%。2010年山东省财政收入2749.38亿元，荣成市财政收入稳步增长，完成财政总收入700191万元，其中地方财政收入达到316058万元，比上年同期增收38770万元，同比增长13.98%。2011年山东省地方财政一般预算收入3455.7亿元，比上年增长25.7%。荣成市完成财政总收入800563万元，其中，地方一般预算收入达到360589万元，比上年同期增收44531万元，同比增长14.09%。
三、存在问题及建议
财政体制的改革，增强了县级政府发展经济的主动性和积极性，提高了财政资金运作效率，促进了县域经济的发展，对荣成市的财政收入产生了一定的效应，积极作用比较明显。但是仍然存在着一些问题：
（一）市级事权与财权不对称问题比较突出
关于财政支出责任方面规定“省级将财力性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县，进一步加大帮扶力度，提高直管县基本公共服务保障能力，市级要继续支持直管县发展，对改革后市级分享的直管县非税收入，各市按照承担的事权责任相应承担直管县的支出。”表明了“省管县”财政体制只限于财政，没有涉及诸如行政审批、税收扶持等社会管理权的下放，无法实行真正的“强县扩权”。行政管理体制没有同步改革，市级政府仍要履行全市性的事权，而与行政权相适应的财政权的架空。这样，政府间的事权划分不够清晰，就会影响到涉及市县的公共事务，造成公共产品供给的隐患。
（二）市、县级政府向上争取项目资金的难度加大
随着扩权强县的深入，市与市之间的竞争已演变为市与市、市与县、县与县之间的多元竞争格局，市级竞争力弱化已露端倪。而且国家和省坚持将财力向基层、“三农”、基础设施建设等领域倾斜，加剧了市级在争取项目、资金等方面的竞争。威海2011年全年共争取国家、省批复项目165个，获得无偿资金5.6亿元。而荣成市仅靠山东省2011年度首批“两区”建设专项资金项目安排计划的5个蓝区建设项目就累计获得专项资金9260万元。据悉，荣成市此次获批的项目数及资金总额分别占威海市的41%和47%。2011年，全年共申报各类科技计划项目60多项，争取上级无偿扶持资金1501万元。
四、对策和建议
（一）明确各级政府的财政支出责任，做到事权财权相符合
结合省管县财政体制改革，明确区域公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相对称，理顺财政关系、调动各级政府积极性、促进经济发展。省管县财政体制改革后，省对市、省对县的体制设计中应协调责任工作，避免由于行政体制与财政体制的不适应而留下支出责任给市级政府，同时也要避免出现公共物品提供的缺陷。
（二）建立政府间权力问责与制约机制，构建财政官员激励机制
省、市、县之间要完善健全的问责机制，实现权力运行与责任约束的结合、权力监督与责任追究的结合，保证问责过程及结果的科学、及时、公开、透明、有效。还要建立完善政府官员激励机制，避免其寻租满足自身的利益。
（三）完善补助和转移支付的方式
目前省对县的补助不少，但县级收入上解的也不少。建立科学、规范的转移支付制度，适当增加一般性转移支付，减少专项性转移支付，让县一级有更加灵活的调控权。同时要对财政体制过渡期间的市级财政应给予一定弥补，加大政策性转移支付。
在“省管县”的激励机制下，寻求从根本上破解财政困局的办法。在市与县之间明确加强对县宏观调控是设区市的基本管理职责，是促进县域经济发展的必要手段。要充分发挥市级财政在组织收入、调查研究、加强监督等综合性工作上不可替代的作用。
参考文献
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