问道地方权责划分

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建立事权和支出责任相适应的制度，是党的十八届三中全会《决定》中深化财税体制改革的重要内容。事权体现政府活动的范围和方向，支出责任是政府履行事权的财政支出义务。我国政府现行的事权是依据1994年起实行的分税制财政管理体制划分的。如何在合理划分事权的基础上，确定各级政府支出责任，实在是一个重大而紧迫的课题。

地方现象

目前各地方省以下市县两级政府呈现事权上移、责任下移趋势，存在责大权小、事多财少的现象，以致权责不对等、财责不相适。表现在，第一，地方公共服务欠账太多，投入较大，政府职能履行依然不到位。如，2013年，湖北省黄冈市民生项目支出为250.1亿元，其中中央投入104.3亿元；市、县两级投入资金145.81亿元，分别占黄冈民生支出的比例为41.7%、58.3%。由于市县两级大量资金投入民生领域，以致对中央安排的民生工程、公益性事业、城市基础设施建设和地方公路、铁路、水利等公共建设项目，市、县资金保障难以到位。

第二，由于地方政府公共服务体系和机制还不健全，部分公共服务重“养人”轻“养事”。如，惠民补贴有义务教育“两免一补”、贫困生资助费和中职生免学费、低保、医保、养老等；惠农补贴项目更多，粮食直补、良种补贴、农资综合直补、农机具补贴、退耕还林补贴等，还有节能补贴、家电下乡补贴、能繁母猪补贴等。各种补贴泛滥，导致核定难度大，发放手续繁琐，管理成本高，执行时与初衷背道而驰。如黄冈麻城市宋埠镇野鸡岗村利用该村集体自留面积360亩，自2007年至2011年套取冒领粮食直补资金19.04万元，严重违反了党和国家的惠农政策。

第三，黄冈属于革命老区、贫困地区，长期以来，由于战争创伤、自然灾害、资源匮乏、国家大项目投入少、主体功能区划限制、人才和资金外流严重等多方面原因，经济发展严重滞后，但是国家的相应投入却不到位。例如，在教育方面，黄冈基础教育学校达2056所，在校生92.7万人，教职工6.46万人，每年向高校输送人才约1.5 万人；职业教育学校33所，在校生10.4万人，教职工6725人。虽然黄冈市、县两级财政教育投入42.13亿元，占当年本级财政支出的22.5%，相当于中央和省级财政投入的2.07倍，但仍有C级校舍危房828栋，面积达70.35万平方米，其中D级危房266栋，面积达8.59平方米；还有部分高中学校债务“包袱”沉重，远不能满足黄冈教育事业优先发展的需要。麻城市农村学生自带课桌椅上学事件就是黄冈义务教育投入不足的一个缩影。

边界待厘清

中央专项转移支付直接到支出项目，直接到资金使用部门，项目繁多，资金分散，影响了市县两级政府财政统筹能力。比如涉及民生资金方面，市、县两级管理和使用的单位和部门有扶贫、林业、农机、农业、畜牧、水利、能源、移民、财政、住建、交通、环保、广播、发改、教育、卫生、旅游、民政、国土、经管、人社等20多个，导致项目申报管理、资金管理各自为政，条块分割，重复建设、浪费严重等问题。

在收入方面，中央为促进经济发展、调整产业结构，推行积极的财政政策，实行一系列结构性减税政策和各种税收优惠政策，在减轻企业税费负担的同时，造成地方因执行上级政策而财力减收；同时随着国家一系列保障和改善民生政策的出台，教育、社会保障以及各项工资改革等政策性增支因素增多，给市县两级财政收支平衡带来较大压力；不仅如此，中央安排的民生项目、公益性事业、城市基础设施建设和公路、铁路、民航、水运、水利等建设项目，均要求地方政府给予一定比例的配套资金。这种上级政府出政策、下级政府“埋单”的形式，导致了事权的逐级下移，只能向上级政府“等靠要”争取财力支持，来保障各项资金落实到位。

此外，事权划分评价协调、督办机制不到位。例如，农村义务教育、农村低保养老、村一级组织财力保障等，在中央与地方政府之间的筹资责任划分上无法可依，增加了新增支出责任划分的协调难度。还有中央安排的资金项目，从项目申报、立项，到资金配套、拨付、使用和后续管护等环节，缺乏全过程的跟踪督办协调机制，没有实行追责问责，上级管不了，下级没权管，监管缺位，出现职能悬空，以致少数地方以虚报项目、虚报工程量等形式套取、截留、挪用、挤占国家资金，造成资金使用效益低下，以致有些问题年年查，年年在犯。

权责划分思考

建立事权和支出责任相适应的制度，实质上是进一步调整中央和地方的关系，就是将公共产品、公共服务的不同责任要素在各级政府间进行明确划分，用制度保证政府间事权和支出责任相适应，各司其职，各负其责，促进地区间实现基本公共服务均等化。

思考之一：界定政府与市场的边界。紧紧围绕市场在资源配置中的决定性作用，明晰政府职能范围，合理界定政府与市场、社会及不同层级政府之间的关系。要把政府职能放在加强基础设施建设、推动市场监管、提高公共服务水平、提升公共服务质量上，既要注重托好底，又要切忌大包大揽，让改革发展成果更多地惠及民生；发挥财政资金的杠杆作用，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买公共服务，变“养人”为“养事”，放大财政资金使用效益；激活金融资本和社会资本，推动建立统一开放、公平竞争的市场环境，激活市场主体的活力，促进国民经济持续健康发展。

思考之二：明确各级政府事权。贯彻落实好十八届三中全会决定的要求，根据《宪法》的规定，从法治化、规范化的角度出发，充分考虑公共事务的受益范围、信息复杂性和不对称性以及激励相容性，合理划分中央、地方、中央和地方共同的事权和支出责任。中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度，真正使省以下市、县两级政府“干什么事”与“钱从何来”实行动态匹配，充分调动和发挥各级地方政府的积极性，以提高各级政府的公共服务能力和水平。

思考之三：合理划分财力。要综合考虑我国地方政府承担事权和支出责任的实际情况，遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些，将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，既保证中央履行职能和实施重大决策，又保障地方既得利益、培育地方主体税种，真正使政府间财力与事权相匹配，为实现“五位一体”的全面小康目标提供有力保障。

思考之四：加强财政管理。一是建立全面、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度，推行财政预决算公开，加强预算管理，强化预算约束，提高预算执行的质量和效率。二是加大财政资金整合力度，盘活财政存量资金，增强统筹使用财政资金的责任和能力。三是强化预算绩效管理，推动重点领域、重点项目资金和部门支出管理的绩效评价，加强绩效运行的跟踪监控和绩效评价结果的综合运用。四是加强地方政府债务管理，有效防范债务风险。五是强化财政监督管理，加强对转移支付资金的使用监管，严肃财经纪律，有效防范重复立项、多头申报、套取、挪用等行为，以提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。

（作者供职于湖北省黄冈市财政局）