控制性详细规划中对城市空间形态控制的探究

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摘要：控制性详细规划以城市总体规划或分区规划为依据，主要确定土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。笔者结合相关工作经验，对控制性详细规划体系及其要素进行概述，就现阶段控制性详细规划中对城市空间形态控制方面的不足进行分析，探析了城市空间形态控制的方法――城市空间形态的二元控制体系，以期为广大同行提供一些参考和借鉴。

关键词：控制性详细规划、城市空间形态控制、二元控制体系

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

一、前言

众所周知，在我国，控制性详细规划是具有法定效力的，是城市规划调控城市土地开发和各项建设活动的直接依据。现阶段控制性详细规划控制的核心是土地开发方式。能够为土地资源的开发管理提供依据，但在对城市空间形态进行有效控制方面还显得薄弱。

二、控制性详细规划概述

1.控制性详细规划的控制体系与控制要素

控制性详细规划控制体系基本构成包括以下6个方面：土地使用、环境容量、建筑建造、城市设计引导、配套设施和行为活动，不是每一个地块都必须将其全部表现。

（1）土地使用控制即是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面做出规定。其具体控制内容包括用地使用性质、用地使用相容性和用地边界、用地面积等。

（2）环境容量控制即是为了保证良好的城市环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量作出合理规定。其控制指标主要包括：容积率、建筑密度和绿地率三项，相应延伸的指标还有空地率、人口密度和人口容量等。城市环境容量主要分为城市自然环境容量和城市人工环境容量两方面。

（3）建筑建造控制是为了满足生产、生活的良好环境条件，对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关系做出必要的技术规定。其主要控制内容有建筑高度、建筑间距、建筑后退、沿路建筑高度、相邻地段的建筑规定等。应该注意，控制性详细规划对于建筑建造的控制，并非是针对个别建筑的具体控制，即不是针对具体某一建筑规定它有多高、与其他建筑问距多少等，而是对地块内建筑建造活动的一般性规定。

（4）城市设计引导控制主要是确定规划区域的空间结构骨架、各地块的用地功能风貌、道路绿化系统、空间序列关系，形成城市设计总体概念与结构。同时，将空间形态、建筑风貌、的要求以指标的形式确定。

（5）配套设施是生产生活正常进行的保证，配套设施控制即是对公共服务设施和市政设施提出定量配置要求。

（6）行为活动控制主要包括两个方面，一方面指交通活动控制，即对路网结构的深化、对道路交通设施和停车场的控制；定道路红线、横截面、道路主要控制点的坐标、标高、交叉口形式；对交通方式、出入口设置进行规定；对社会停车场进行定位、定量、定界控制；对配建停车场进行定量、定点控制。另一方面指环境保护规定，包括大气环境保护、水环境保护、噪音保护、固体废弃物控制等内容。

2.控制性详细规划的特征

控制性详细规划的主要特征是控制引导性。控制性详细规划既可以随时适应社会经济和环境的变化，也可以满足城市建设的快速发展对规划提出的新要求。

控制引导性主要表现在对城市建设项目具体的定性、定量、定位、定界的控制和引导。这既是控制性详细规划编制的核心，也是控制性详细规划不同于其他规划编制层次的首要特征。控制性详细规划通过技术指标来规定土地的使用性质和使用强度，其以土地使用控制为主要内容，以综合环境质量控制为要点，从以下6个方面进行控制：

（1）土地使用性质细分及其兼容范围控制；

（2）土地使用强度控制；

（3）主要公共设施与配套设施控制；

（4）道路及其设施与内外交通关系；

（5）城市特色与环境景观控制；

（6）工程管线控制。

控制性详细规划通过对土地使用性质的控制来规定“土地允许建什么，不允许建什么，应该建什么，不应该建什么”；通过建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标来控制土地的使用强度，控制土地建设的意向框架，从而达到引导土地开发的目的。

3.控制性详细规划的作用

控制性详细规划的作用包括以下三个方面：控制、协调和引导。

（1）控制：合理保护公共利益与生态价值。控制性详细规划的另一个重要作用在于通过明确公共用地的种类、规模以及布局，严格保护城市公共设施和生态设施，并通过其提供的公共服务来保障城市整体土地开发，提高土地开发的经济效益、公共利益和生态效益。

（2）协调：合理安排用地功能与建设时序。通过合理确定城市用地功能和建设开发时序，控制性详细规划促成了相邻地块二维平面的协调和时间维度的有序，从而避免周边地块功能冲突和开发建设的冲突，更好的体现城市土地的整体价值。

（3）引导：合理促进城市开发与城市经营。控制性详细规划另一个重要的作用在于确定土地的开发强度，最终形成平面＋高度＋时序的四维控制体系。通过确定地面以上总建筑面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、人口密度（其中地块用地性质、兼容性、地面以上总建筑面积、绿地率与公共绿地面积等作为法定条文规定下来）等空间指标，控制性详细规划明确了各地块的开发权和开发强度，引导市场与公众进行符合规划要求的开发与经营；同时，由于市场机制下开发需求存在较大的不确定性，规划赋予规划行政主管部门适度的行政裁量权，通过积极的规划引导，合理平衡土地价值与开发需求，为开发与经营保留适当弹性，并保证相关开发与经营合乎公众利益。

三、控制性详细规划中对城市空间形态控制方面的不足

在城市快速发展的大背景下,面对不断发生的城市建设项目,现行的控制性详细规划却时常面临失效的状况。对规划随意调整修改或弃之不用的情形非常普遍,实施层面的规划缺少实效作用,给城市规划管理带来了较大难度,控规控制不力,控制指标面对市场的冲击显得脆弱不堪,指标的突破成为开发商与政府讨价还价的阵地，上述种种因素使得现阶段控规编制成果无法真正适应管理与实施的需要。

1. 控制指标体系不能有效地控制城市空间形态

现行的控制性详细规划主要控制地块的容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标。而且，除绿地率外一般只规定上限，只要开发项目设计指标不高于控制的数值，就是符合控制要求的。这种情况导致了控制指标体系组合与城市空间形态不是一对一，而是多对一、一对多的对应关系。同一个控制指标组合往往可以对应多种城市空间形态，控制性详细规划对于空间形态控制变成了纸上谈兵。如，同一地块的容积率相同，但是在建筑密度不同的情况下，会形成完全不同的空间形态。在这种情况下，如不对控制指标体系进行改进，很难实现作为面向市场的规划手段，弥补总体规划和修建性详细规划间缺失的问题。

2.开发控制中缺乏对城市文化特性的引导

在城市的开发控制中要特别关注城市文化特性的引导，现阶段控制性详细规划在这方面还存在不足之处。受周边环境和历史文化积淀的影响，不同城市有着其独特的个性。随着社会的发展，城市之间由原先经济实力、资源条件的竞争，转向城市特色与文化魅力的竞争。提炼和张扬城市文化特色，增强城市的文化竞争力，已成为城市发展战略的必然选择。

3.只注重实体建筑开发建设，忽视空间环境质量

控制性详细规划中多数指标针对的是城市建设总量的开发控制，而对于空间环境质量控制，仅绿地率一项。决定城市空间质量好坏的因素，除了建筑形体之外，空间界面和这些界面组成的环境起着举足轻重的作用。好的设计能够营造尺度宜人的空间环境，并一定程度减弱城市过度开发带来的负面影响。空间环境与建筑实体是骨与肉的关系，只有两方面相互配合，才能塑造出充满活力的城市空间形态。如，对于同一地块、同样的建筑，由于建筑周边的限定环境不同，会产生迥异的空间效果。

四、城市空间形态控制的方法――城市空间形态的二元控制体系

针对不同设计要素在控制上要注重层次性。应当明确哪些要素是一定要控制住的，那些要素是建议性控制的。强制性控制要素是城市空间设计、建筑设计和景观设计的最基本的和强制性的条件，由于其直接影响到城市的面貌，必须严格遵守；建议性控制要素是对必要条件的补充，它们不是硬性规定，可以根据需要针对投资者提出的申请，作出相应的调整。管理过程中做到有收有放，有紧有松。开发过程中既能保持良好的空间尺度关系，又能避免城市空间形态过于单一，使其具有多样性。以某地块为例，首先按照控制性详细规划的要求对所有地块的用地性质、容积率、建筑密度等进行控制，完成第一层次规划控制。其主要目的是控制各地块的用地性质、开发强度并为将来土地具体开发提供基本的设计要求和依据。之后，通过对建筑立面贴线、建筑高度、草地、硬质铺地等空间要素的控制，整个地区的基本空间骨架得以确立。同时在控制时注意保留一定的设计灵活性，对于背对城市公共广场的空间要素给予建议性的导引，给建筑师进一步发挥的空间。

需要特别注意的是，在进行控制之前首先要明确需要控制的要素。城市空间形态的控制要素覆盖面很广，而且不同城市、不同地段，不同的开发形式所需要控制的要素也不尽相同，因此首先必须明确需要控制的设计要素。在此将需要控制的要素分为两类，第一类主要为已经被纳入控制性详细规划体系中的空间限定要素，如建筑高度、建筑密度、容积率、建筑界面、绿地率等；第二类为尚未被纳入控制性详细规划编制体系，但对塑造城市空间形态起关键作用的要素。

五、结语

综上所述，现阶段控制性详细规划在城市空间形态控制上的问题逐渐引起人们的重视，为此我们要加强城市设计与控制性详细规划相结合，以增强对城市公共空间的控制，不断改善城市环境，为城市居民创造一个高品质的生活环境。

参考文献：

赵蔚：《城市公共空间的分层规划控制》，《现代城市研究》，2001年05期

胡忆东 宋中英 商渝：《控制性详细规划编制框架体系和控制模式创新――以武汉市为例》，《城市规划学刊》，2009年07期

段丙庆 林观众：《从控制性详细规划的控制功能谈规划管理单元的新探索――以温州市规划管理为例》，《规划师》，2008年12期