江苏率先实现现代化过程中的文化遗产保护研究
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作者简介：梁霖（1957- ），男，江苏南京人，南京行政学院副教授，主要研究方向为行政管理与历史文化保护。
摘要：在对国内外有关现代化指标研究现状分析的基础上，对文化遗产管理现代化有关概念和具体内涵进行分析，进而结合江苏文化遗产保护的现状和实际，对江苏及南京市率先实现现代化这一历史进程中文化遗产保护现代化进行研究，并提出了相关对策和指标体系，可以为江苏及南京市有关政府部门制定文化遗产保护政策提供理论依据和经验借鉴。
关键词：公共管理；文化遗产保护；江苏现代化
中图分类号：G127，D616文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）12-0064-04
江苏已经开始了率先基本实现现代化的新征程。其中，文化遗产保护管理的现代化则是江苏文化现代化不可或缺的重要组成部分。
一、文化遗产保护现代化的内涵和要求
1.文化遗产保护现代化的内涵
没有文化的现代化就不可能有全面的现代化。文化的现代化为经济社会的全面现代化提供精神动力和智力扶持。文化遗产保护现代化是文化现代化的重要内容，是江苏率先实现现代化的必然要求。文化遗产保护现代化的要求，就是妥善处理文化遗产保护与经济社会发展之间的关系，加大遗产资源保护力度，合理利用文化遗产资源，以人为本，充分发挥文化遗产事业公共文化服务功能，促进文化遗产保护与社会、经济发展的互动双赢。
2.文化遗产保护现代化的要求
实现文化遗产保护现代化，必须对现有的文化遗产保护管理体制、机制、模式进行不断改革，通过战略调整和政策创新，以实现文化遗产保护管理水平的整体提升。这主要有以下几个方面的要求：
体制改革。就是要对不适应当前文化遗产保护的原有体制进行变革，进而建立与当前经济社会发展水平相适应的管理体制；不断改革和完善现有行政管理体制及文化遗产保护领域的投融资体制，为文化遗产保护现代化提供保障。
路径创新。实现文化遗产保护现代化路径创新对我们来说是一个全新的课题。西方发达国家在遗产管理上取得的成就也是经过很长时间的探索才逐步形成的。但是，我国与西方国家文化传统、法制环境等方面存在巨大差异，我们不可能简单学习或模仿某个国家的文化遗产保护现代化的路径，必须实事求是、因地制宜地不断进行路径探索和创新。
模式创新。不同的模式是与不同的国情相适应的。在文化遗产管理模式上，我国与西方国家存在着很大的差异。美国采用垂直管理模式，日本和法国采用综合管理模式，瑞士采用属地化管理模式，英国采用中介模式，我国则采用属地化分级模式，究其原因则是由于文化传统、历史发展进程不同造成的。我国当前文化遗产管理中出现的许多问题都与当前管理模式不健全有关。因此，必须对现有管理模式进行创新和探索。
政策创新。要不断根据当前经济、社会发展阶段的状况，及时修正当前法律法规中严重制约文化遗产保护整体水平提升的规定，为文化遗产保护水平的提升提供法制保障；及时出台适应当前形势的经济文化政策，从财政、税收等方面为文化遗产保护提供资金支持。
二、当前江苏文化遗产保护过程中存在的问题
当前，江苏文化遗产保护过程中存在一些显著问题，主要有：
1.部门管理协调性不够
我国文化遗产管理工作体系，由纵向多层级管理和横向多部门管理构成。纵向多层级主要由中央政府、各级地方政府组成。横向则表现为部门间的关系，主要有文物（文化）、园林、规划、建设、宗教、旅游等职能部门。各部门之间存在职能交叉重叠、管理目标不协调、利益冲突等问题。在这些部门中文物（文化）部门是文化遗产的主要管理机构，不但要负责本系统所辖的各类文化遗产的管理，而且还要根据《中华人民共和国文物保护法》在我国文化遗产资源中，不但有物质遗产而且有非物质文化遗产。而物质文化遗产则是指我们所说的“文物”，《中华人民共和国文物保护法》则将文物行政管理部门确定为法定的主管机构。非物质文化遗产则由文化部门进行管理。很多地方并未设立独立的文物行政管理部门，而是由文化行政管理部门从行业管理的角度统一管理所有的文化遗产。所赋予的职责进行行业管理。园林、规划、建设、宗教、旅游等职能部门则更多地从使用的角度进行管理。文物部门与其他行政主管部门在管理目标上的差异，导致各部门会出台一些相互矛盾的政策措施，出现协调性不够的现象。比如：文物部门对文化遗产的管理侧重于保护、宣传展示、科学研究，而旅游部门、园林部门则更强调门票收入、游客数量等经济目标，这之间就会产生冲突，对文化遗产的保护是很不利的。虽然从理论上来说，文化遗产的有效保护从长远来说对旅游业的发展是有利的，但是往往由于出于眼前利益而盲目开发利用，导致文化遗产被损坏。
2.经济利益导向明显
当前，政府目标考核往往以经济效益为导向，而文化遗产保护的目标恰恰更重视社会效益，这两个目标在此时就产生了严重的冲突，这就是我们经常发现在城市建设过程中一批批珍贵的文化遗产大量消失的原因。虽然地方政府在决策时也可能考虑文化遗产的长期保护问题，但由于各届政府任期的限制，急功近利，以期在最短的时间内达到较大的经济效益，体现自己的政绩，而文化遗产保护部门因受制于地方政府的人事权、财权，无法认真履行职责或放弃职责，这就造成了文化遗产保护工作中的一系列严重问题。
3.遗产利用无序化严重
文化遗产的价值主要表现在教育、科研、经济三个方面，对于人类社会发展来说，三者之中更重要的是教育价值、科研价值。通过文化遗产的展示，可以满足广大人民群众的精神文化需求，使人民群众受到爱国主义和革命传统教育，促进人的全面发展。这决定了教育价值是文化遗产最核心的价值。从以人为本的角度来说，科研价值、经济价值都是为人的发展服务的，最终都要通过教育这一形式来实现。科研成果如果不能为人所接受，不能促进人类社会向前发展，就失去了存在的价值；文化遗产丧失了教育价值则会失去应有的活力，其经济价值将不复存在。这三个价值是相辅相承的。各地越来越认识到保护文化遗产对提升地方知名度、推动经济发展的重要作用，而不遗余力加以推动。通过对作为文化遗产重要组成部分的人文景观（文物景点、风景名胜区）加以利用，不少地方树立地方文化品牌，从而促进了景点周边地区交通、餐饮、住宿、房地产等行业的发展，带动了地方GDP的增长。但是，在这其中也伴随着遗产管理利用无序化、过度开发利用的问题。在遗产管理利用中，经济功能的无序发挥，片面为追求经济效益而忽视遗产保护，过于重视短期经济效益而将遗产作为企业资产来经营，阻碍了遗产公益功能的发挥，造成了遗产的被破坏。比如每年黄金周期间，大量游客涌向南京的中山陵、明孝陵等景区，园林、旅游部门为了提高收入，对进入景区的游客量不加限制，结果对景区内的各人文景点造成的压力，远远超过各遗产地的环境承载限度。同时，各地为寻求经济效益，擅自改变文化遗产管理体制，将文化遗产作为企业资产“打包上市”的做法时有出现。这些都是遗产利用无序化的表现。
4.文化遗产公共品属性弱化
“公共品”是相对于“私有品”的一个概念。当前，为追求经济效益而忽视文化遗产保护的事例时有发生，文化遗产成为某些政府部门、遗产保护管理单位谋取经济利益的工具，遗产的公共属性被削弱。遗产成为一部分人观赏的景观，广大人民群众对文化遗产的需求无法得到有效满足，其实质就是政府在公共品供给上的越位和缺位。
5.专业人才不足
目前，文化遗产保护日益引起全社会的广泛关注，但与此不相协调的是，这方面的专门人才却严重短缺。由于专业人才短缺，遗产管理机构公共服务能力不足。遗产管理水平的提高有赖于理顺管理体制，搞活运行机制，更有赖于从业人员整体素质的提高。建国以来，我国的文化遗产保护事业经过半个多世纪的发展，培养、造就了一批专业人才。到2010年，江苏省文物业文物机构295个，文物系统从业人员4884人，其中高级职称377人，但与需要保护的文化遗产数量相比，显然存在着极大的差距。特别是既具备遗产保护理论知识、实践经验，又具有现代公共管理能力的人才尤为缺乏。
6.利益相关群体参与度不高
在我国文化遗产保护领域，社会相关团体（如遗产保护非政府组织、大众传媒、社会公众、科研机构、旅游业者、游客、社区居民、相关建设者等）参与的程度不高，这既有公众文化遗产保护意识不高的原因，也有制度方面的原因。一方面，广大人民群众对文化遗产的重要性尚未有充分认识；另一方面，我国与遗产保护有关的法律对公民参与途径和相关权利并没有做出清晰的界定，没有相应的权利保障措施，缺乏相应的公民参与机制。现实中，大部分人民群众参与文化遗产保护只是一种自觉行为，往往是在城市拆迁改造过程中涉及自身财产权时，出于保障自身经济利益的需要而提出保护文化遗产的诉求，其真实意图则是希望通过认定为文化遗产而提高自身财产价值，获得较高的补偿。在这一过程中，与文化遗产相关的利益群体自身权利意识的觉醒，推动了文化遗产保护事业的发展。另一方面，我国相关的社团发育并不充分，中国现有的文物保护协会及相关社团往往具有官方背景，并不能充分发挥社团在遗产保护过程中的作用。居民代表及其他利益相关主体被排除在决策体制之外，利益诉求不能有效表达，不能全面反映社会各界的意见，这对文化遗产整体保护管理水平的提高也造成了制约。
三、实现文化遗产保护现代化的对策与措施
当前，文化遗产管理正面临着严竣的形势，对文化遗产的功能、性质存在模糊的认识、缺乏约束的利益驱动都对文化遗产保护的现代化构成了威胁。这些问题不解决，就不可能有现代化的文化遗产保护。实现文化遗产保护的现代化，必须采取针对性的措施：
1.构建合理的文化遗产管理组织体系
建立合理的文化遗产管理组织体系，就是要进一步明确行政主体职责，整合管理机构，做到权责分明，避免多头管理，职能交叉，权责不清，克服普遍存在的行政缺位和行政不足的问题。
2.构建适应文化遗产保护现代化的法制环境
加强立法，通过法律约束有效保护文化遗产是目前我国文化遗产管理面临的最急迫任务。整个法律体系应对文化遗产管理制度、机构设置、相关利益方的责任与义务进行界定，还应对保护机制运行过程中具体管理操作所涉及的法律问题予以规定，如建立文化遗产的评估体系、价值评定标准，规定保护资金的来源与金额比例以及对破坏文化遗产的行为的处罚，明确社会团体及当地公众的责任及利益保障措施等。尤其要进一步加强立法，对遗产的利用，特别是对遗产资源的经营进行约束，加大对与公民财产权有关的文化遗产保护和对公民私有文化遗产产权的保护。总之，要建立权责对等的权利义务关系，为文化遗产的有效保护、永续利用提供良好的法制环境。没有良好的法制保障，就不能有效调动起广大人民群众自觉保护文化遗产的积极性，从而有效遏制珍贵文化遗产资源的消亡。
3.选择恰当的文化遗产的管理模式和利用模式
根据遗产本身的价值，对遗产进行分级，由不同政府部门对相应等级的遗产行使管理权。全国重点文物保护单位由国务院文物主管部门直接管理，省级文物保护单位由省级政府直接管理，市县级文物保护单位则由市县政府管理。根据分级管理的要求，对不同等级遗产保护所需资金也应分级。要确保最高级别的文化遗产由中央财政全额出资保护，较高级别的文化遗产由省级财政出资保护，对级别较低及一般文化遗产则由当地政府出资保护。
遗产保护与经营行为分开。政府代表国家行使文化遗产所有权，作为文化遗产保护的主体，对文化遗产的有效保护承担第一责任。应对文化遗产保护提供强有力的资金支持，不能实行差额拨款或自收自支。文化遗产核心区域应由政府行政管理部门统一管理，不得作为企业资产参与经营活动，经费由财政全额保障。文化遗产本身的利用必须在文化遗产得到有效保护的前提下开展，应由文化遗产保护机构来组织实施，并在文化遗产保护机构的监督下展开，主要目标是为公众提供良好的公共服务，但不能超负荷使用。以追求经济利益为目标的经营行为，只能参与与遗产相关但并非核心资源利用的一些经营项目，如在风景名胜区遗产核心区外设立书报亭，提供交通设施、餐饮设施、游乐休闲设施等。
4.建立广泛的参与机制
文化遗产的有效保护离不开社会各方面的积极参与。文化遗产的有效保护，需要广大公民的充分认同和支持，只有社会团体、企业组织和公民充分认识到问题的严峻性，他们才能感受到自身的责任。在遗产保护资金投入方面，不但要重视传统上来自公共财政的资助和税赋优惠，还要进一步扩展来自私人（基金会、企业、家庭或个人）的投入、资助与捐赠渠道，调动民间和私人积极性参与文化遗产管理。此外，要进一步提高文化遗产保护利用的透明度，保障公众的知情权和监督权，形成有利于文化遗产保护事业发展的网络环境和良好的参与机制，真正实现文化遗产保护与经济社会发展的和谐。
5.提升社会服务能力。要加大文物保护单位对公众开放的力度，使广大群众更好地享受文物保护成果；不断推进文物事业融入经济社会发展，不断提高文物事业对经济社会发展的贡献率。建立健全特色鲜明、布局合理的博物馆、纪念馆体系，充分发挥博物馆作为公益性公共文化设施的功能，向社会提供高质量的陈列展览服务，使博物馆、纪念馆免费开放进入可持续发展的良性循环，为人民群众提供更多更好的精神食粮。
6.建立明确的可考核指标体系
文化遗产保护现代化的指标体系的确立必须适应我省当前率先进入小康社会这一基本省情，既要符合发达国家现代化发展的一般规律，还要考虑到我省当前苏南、苏中、苏北经济、社会发展不平衡这一现实。考核指标的拟定，必须具有明确的指向性和可操作性。文化遗产保护现代化的指标设置
类型具体指标单位目标参考值指标类型资金投入年均财政投入增幅/财政一般预算收入的增幅>=1强制型保护数量政府核定保护对象占文化遗产总量的比例%>=25%强制型保护水平文博场馆及文物保护单位安防设施达标率%100强制型文博场馆及文物保护单位消防设施达标率%100强制型基础设施每20万人占有文博场馆的数量座>=1预期型县（县级市、区）域公办文博场馆数量座>=1强制型社会服务受益人群占全体居民的比例%>=50预期型公共博物馆免费开放率%>=50强制型文化遗产消费/居民消费总支出的比例%>=5预期型人均年参观博物馆等设施的次数人次>=1预期型文物保护单位完好率%>=90强制型适宜对外开放的文物保护单位的开放率%>=90强制型人均参观人文旅游景点（文化遗产点）的次数人次>=1预期型人才保障从业人员总量人>=7000预期型具有高级职称的专业技术人员总量人>=1000预期型文化遗产保护的现代化是我省率先实现现代化的必然要求，作为一项重要的社会公益事业，我们必须认真对待当前遗产保护中存在的问题，大力探索，深入研究，力求以新的模式、新的机制完成我省现代化目标下的遗产保护工作，使广大人民群众从文化遗产保护中受益，以推进整个社会的文明程度和个体素质的提升。
参考文献：
[1]
[2]《中华人民共和国文物保护法》（2002年）第八条规定：国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。