我国金融监管自由裁量权法律控制的缺失与构建

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摘 要:对金融监管自由裁量权的法律控制是金融法治的核心内容之一。而我国无论在金融监管立法上还是在执法上均缺乏对金融监管自由裁量权的有效控制,究其原因是对金融监管自由裁量权的控制在制度上存在缺失。解决之道在于借鉴西方发达国家的相关立法,从制度上完善对金融监管自由裁量权的控制。

关键词:金融监管;自由裁量权;法律控制

中图分类号:D912.28 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)05-0081-04

一、对金融监管自由裁量权法律控制的必要性

金融监管自由裁量权是金融监管机关在金融监管法规定的裁量范围内合理地选择法律结果的权力。它是一种较为灵活的权力,稍有不慎就会出现权力滥用的情况,因此,对金融监管自由裁量权进行法律控制是规范金融监管行为的需要。

1.对金融监管自由裁量权的法律控制是保证金融监管目标得以实现的条件

金融监管有着明确的目标。《银行业监督管理法》第3条规定:“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。”虽然此规定只涉及银行业的监管目标,但在一定程度上也反映出整个金融业的监管目标,即促进金融业的合法、稳健运行,维护公众对金融业的信心。因此,这就要求金融监管机关树立适度监管的理念,从传统的以行政管理为依托的监管向依据适度监管原则确立的现代金融监管转变。适度监管要求金融监管机关应当遵循金融业发展的客观规律,其监管行为不能干涉金融活动各方当事人的权利,要通过制度和规则使金融活动各方当事人积极、合法参与,让金融业获得良性的发展。这无疑有利于金融监管目标的实现。从实质意义上看,适度监管避免了监管的专横与金融监管自由裁量的丧失。因为对金融监管自由裁量权的过度限制等于取消自由裁量,而没有限制则易形成监管专横。因此,对金融监管自由裁量权的法律控制必须是适当的。总之,规范金融监管自由裁量权的行使,对有效地促进银行业的合法、稳健运行,实现监管目标,正确发挥监管职能具有重要意义。

2.对金融监管自由裁量权的法律控制是实现依法监管的关键

依法监管是指金融监管必须依据法律,不得与法律相抵触。它包括以下三个方面的含义:第一,金融监管机关地位的确立和监管权力的取得源于法律。金融监管法需要对金融监管机关的地位和职责权限作出明确规定,在法律中赋予金融监管机关以支配性的地位和权力主体资格,确保金融监管机关的监管行为具有正当和合理的双重根据,充分维护和保障金融监管的权威。第二,金融监管机关应依法行使监管权。金融监管机关必须在法律授权的范围内行使权力,其金融监管行为不仅要符合金融监管实体法的规定,而且要符合金融监管程序法的规定,不得逾越权限,损害监管相对人的合法权益。第三,金融监管机关的监管权行使应受到法律限制。迈内克指出:一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。“不受限制的权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一,而且滥用这种权力的危险也是始终存在的”[1]。为了防止金融监管机关或越权行为的可能性,必须使其监管权的行使受到相应制约和监督。依法监管是金融监管的核心,直接关系着金融监管的水平和力度。金融监管自由裁量权主要发生在具体监管过程中。因此,对金融监管自由裁量权进行规范和制约,使监管自由裁量权的行使不仅符合法律的规定,而且符合立法的精神和意图,这是实现依法监管的关键。

二、对金融监管自由裁量权法律控制的反思

从我国金融监管自由裁量权的运行现状来看,无论是在金融监管立法上,还是在执法上,都对金融监管自由裁量权缺乏有效的控制。究其原因,在于金融监管自由裁量权的法律控制在制度上的缺失,主要表现在:

第一,在金融监管法规中缺少对金融监管自由裁量权控制法律原则的规定。由于我国的历史文化传统、社会价值观以及金融监管制度的长期影响,金融监管自由裁量权缺少个人本位理念的文化积淀和对相对人权利的充分尊重,表现为对金融监管自由裁量权控制的制度体系中缺少基本的、公理性的法律原则。众所周知,法律原则是指可以作为众多法律规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。它的功能主要体现在:其一,直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向;其二,使法律规则保持连续性、稳定性和协同一致性,同时,还是后继立法的出发点;其三,指导法律解释和法律推理;其四,补充法律漏洞,强化法律的调控能力;其五,能把国家机关的自由裁量权限制在法定的和合理的范围内。[2]反观西方国家,金融监管自由裁量权控制的法律原则已十分发达,并且起着十分重要的作用。如英国的合理性原则和德国的比例原则。

第二,在金融监管机关内部缺乏规定裁量基准规则。由于金融监管活动的专业性、技术性以及复杂性等因素,立法机关赋予金融监管机关较为广泛的监管自由裁量权,而金融监管机关有大量的监管实践经验,有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、明确的标准,这样,金融监管机关为了执行金融监管法规中的规定而制定规则都可能对其拥有的监管自由裁量权的范围进行限制,因此,“为了对行政过程中的自由裁量权进行有效限制,应当鼓励行政机关通过连续的行政立法,将行政过程中积累起来的理性和智慧规则化”[3]。裁量基准的建立在科层制管理下有利于抑制金融监管裁量行为的恣意和专横,保证金融监管裁量行为的一致性、可预测性;有利于加强对金融监管裁量行为的层级监督,制约其腐败。但是,目前各级金融监管机关均没有建立此类规则,金融监管执法的统一性和公平性得不到保证,也使对金融监管机关内部的监管执法权的监督成为空中楼阁。

第三,金融监管行为说明合理性理由制度的缺失。金融监管自由裁量权的不断扩张,客观上提出了加强对监管权的制约,防止其滥用的要求,但是,事后的司法审查制度难以对滥用金融监管自由裁量权进行预防性控制,人们开始在金融监管自由裁量权行使的过程中寻找法律控制的基点,这个基点就是理性的金融监管程序制度。因此,“现代行政法强化了程序的作用,主要是为了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融监管程序制度中,对控制金融监管自由裁量权起着核心作用的程序制度就是监管行为说明合理性理由制度,该制度要求金融监管机关在作出影响监管相对人权益的监管行为时,除金融监管法规有特别规定外,必须告知监管相对人监管决定的内容,并说明事实根据、法律依据以及行使金融监管自由裁量权时所考虑到的相关因素等。从当代金融监管法的发展趋势来看,金融监管机关必须对监管行为尤其是监管自由裁量行为说明理由渐成一般原则,特别是当金融监管机关作出不利于监管相对人的监管决定或对一般原则作出例外规定时尤为显得重要。而遗憾的是,在我国金融监管程序制度中,并未明示这一制度。

第四,金融监管的事后救济制度缺乏对金融监管自由裁量权的实际控制。金融监管复议制度与司法审查制度相比较,在控制金融监管自由裁量权方面有其自身的优势,主要体现在:一是金融监管复议程序具有简易、迅速的特点,可以避免将监管争议诉诸法院,启动费时、费力和不经济的司法程序,同时可以减轻法院的案件负担,达到救济目的,充分体现了公正和效率的统一;二是金融监管复议机关作为上一级金融监管机关,具有监管方面的专业知识和技术知识,且熟悉金融监管立法的目的、监管规则、大量的有关监管纠纷处理的先例以及裁量的基准、政策和着眼点,能有效地对金融监管裁量行为的正当性、合理性进行实质性的审查,并予以纠正和补救;三是有利于金融监管机关加强自我控制,通过金融监管复议可以使金融监管机关再一次审视监管行为的合理性,可以保证监管裁量行为的统一性和公平性。为了解决金融监管纠纷,减少法院的案件负担,世界许多国家在存在大量裁量行为的金融监管领域设立复议前置制度。但我国至今没有建立金融监管复议制度,不利于金融监管良好秩序的建立。此外,对金融监管裁量行为的司法审查面临诸多的障碍:一是金融监管的专业性和技术性使司法部门对金融监管自由裁量权的控制实际上很少能奏效。从专业的角度看,金融监管需要具备金融监管和法律等诸多方面的知识,要求法官都掌握,确实是苛求;二是法院对司法自由裁量取代监管自由裁量的做法一直持一种谨慎的态度;三是从法经济学的角度看,面对巨额的诉讼费用和严格的诉讼程序,当金融监管裁量行为涉及到的利益是“小额”时,当事人一般不愿诉诸法院。

三、完善金融监管自由裁量权法律控制的构想

针对我国金融监管自由裁量权法律控制在制度上存在的不足,笔者认为,应当采取以下措施予以完善:

1.在金融监管立法上移植西方国家的一些控制原则

虽然金融监管法规中规定了大量的、广泛的针对相对人的监管自由裁量权,但在总则中并未揭示这些权力的运行和控制原则。要真正实行依法治理金融监管,有必要在金融监管立法上移植西方国家经多年实践证明行之有效的控权原则,如英国的合理性原则和德国的比例原则。合理性原则是判断自由裁量权是否合理或是否被滥用的标准。比例原则要求作为实现某种目的(或结果)的手段的措施,必须具有适当性、必要性和相称性。虽然英国和德国在政治体制、经济发展水平、文化背景和法治环境等方面与我国存在诸多差异,但在经济全球化的大潮中,法律的全球化要求必须建立稳定的、可预期的、透明的法律制度包括金融监管法律制度,以扫清法律原则移植的障碍。

2.在金融监管机关内部建立裁量基准规则

由于金融监管机关有大量的监管实践经验,金融监管机关有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、更明确的裁量标准。经过层层的细化和明确,裁量标准有可能涵盖金融监管实践中的大多数事实情形和法律后果,进而对金融监管执法中的监管裁量行为进行实质性的层级控制,避免监管决定考虑不相关因素,不考虑相关因素和相同情形不同对待,不同的情形相同对待等问题,确保金融监管裁量行为的统一性和平等性。同时为对金融监管裁量行为的复议和司法审查提供参照并进行自我约束。作为一种内部规则,裁量基准规则不应设定相对人的权利和义务,一般不具有直接的外部法律效果。但在德国法中,一般认为这种内部行政规则具有间接的外部法律效果,无正当理由,行政机关偏离稳定的、为行政规则确立的行政惯例,构成违反平等原则,相对人可据此提出行政诉讼。[5]另外一种可行的做法是,金融监管机关在实践中发现并制作、公布一些金融监管裁量行为的典型案例来指导和规范监管裁量行为。

3.建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度

程序理性亦即程序的合理性。它不仅是指通过法律程序所产生的结果从实体角度看仍是合理的,符合实体正义,而且主要指一个法律程序产生该结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。因此,可以认为,程序理性是程序正义的一项基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心问题是通过一系列的程序机制(包括程序原则和程序制度)限制自由裁量权,尽可能地保证自由裁量权行使的理性化。[6]金融监管程序对监管自由裁量权的有效控制是通过一系列的公正、理性的程序制度实现的。这些制度包括监管听证制度、监管回避制度、职能分离制度、监管告知制度和监管行为说明理由制度。对金融监管自由裁量权的控制起着核心作用的是金融监管行为说明理由制度中的说明合理性理由制度。金融监管裁量决定的运作过程是一系列的理性推论过程,理性的决定者在作出决定前必须仔细考量一系列的事实和法律因素,根据理性的原则和规则对行为进行理性的选择,这个考量的、选择的过程和这一系列的因素构成了金融监管行为的正当性理由的内容,形诸于外,则构成了金融监管决定的重要部分。金融监管行为说明合理性理由的作用主要在于促使金融监管机关在作出监管行为时,能就事实问题和法律问题进行认真考虑,慎重做出决定,以避免草率。在西方国家,按照“正当法律程序”原则和程序理性观念,金融监管裁量行为如果未说明理由或说明理由错误被视为无效的或可撤销的监管行为。因此,我国必须建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度。

4.建立金融监管复议制度

无救济即无权利。金融监管复议制度对于金融监管自由裁量权运行的监督意义在于它是金融监管机关内部的一种层级监督机制,是一种内部纠错机制。在构建我国金融监管复议制度时,必须做到:第一,金融监管复议应由政府比较超脱的部门来承担,这样可以保证公正、合理地处理金融监管裁量行为的复议,实现公平保护,节约社会资源;第二,充分发挥社会中介机构,如律师事务所、会计师事务所、金融监管咨询事务所在金融监管裁量行为的复议中的作用,改变金融监管相对人在信息和保护等方面的弱势地位。第三,对金融监管复议的资格和条件作出合理的规定,这样有利于金融监管相对人的救济权利的实现,避免大量的金融监管裁量行为游离于司法审查之外,从根本上解决金融监管纠纷。

5.创新金融监管自由裁量权的司法审查制度

司法对金融监管自由裁量权的审查始终处于要求加强合理性控制和要求“监管自治”的一对矛盾和悖论之中。因此,人们试图在这一对矛盾中寻找两者的契合。大家普遍认识到:司法审查的目标是制约金融监管自由裁量权,而不是代行监管自由裁量权,应从监管和司法各自的职能出发来找寻司法审查的目标和标准,“司法审查之所以有存在的必要,不是因为法院可以代替行政机关做最理想的事,而是因为法院可以促使行政机关尽可能不做不理想的事”[4]256。一方面,对于金融监管裁量行为的司法审查的着力点在于通过案件审理,明确滥用金融监管自由裁量权和“显失公正”的司法审查标准,给金融监管机关以外部强制和压力,迫使金融监管机关进一步细化裁量标准,完善监管裁量行为的运行程序,改进对监管裁量行为的复议。保证金融监管裁量结果的合法性、统一性和公平性,促使大量的金融监管裁量纠纷在金融监管机关内部得以公正解决。另一方面,由于对金融监管自由裁量行为的司法审查是一个非常复杂的过程,要对大量、复杂的金融监管裁量行为进行司法审查,因此,应借鉴大陆法系国家,如法国和德国的经验,在行政法领域引进判例法制度的做法。判例法具有具体性、可比较性和可区别性的特点,可以增强对金融监管裁量行为司法审查的准确性、一致性和效率,同时可以对金融监管自由裁量权的运行提供指导。

参考文献:

[1]博登海默.法理学――法哲学及其方法[M].北京:华夏出版社,1987:346-347.

[2]张文显.法理学[M].北京:法律出版社,2000:72-74.

[3]王锡锌.自由裁量与行政正义―阅读戴维斯《自由裁量的正义》[J].中外法学,2002(1):27-35.

[4]孙笑侠.法律对行政的控制――现代行政法的法理解释[M].济南:山东人民出版社,2001.

[5]韦德.行政法[M].中国大百科全书出版社,1997:64.

[6]王锡锌.行政程序理性原则论要[J].法商研究,2000(4):18-24.