综合决策是落实科学发展观的机制保障
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作者简介：丁元竹（1962- ），男，国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员、北京大学教授、社会人类学博士，主要研究方向为社会发展政策、公共政策、发展战略。
摘 要：政府、专家和公众的参与确保科学决策和有效实施；政策制定程序上确保社会公平与公正以及环境的可持续性；公众参与是综合决策的重要内容。
关键词：综合决策；公众参与；科学发展观
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）04-0079-03
落实科学发展观，必须完善决策机制，提高决策的科学化、民主化水平。落实科学发展观，科学决策的基本标准应当是科学决策、民主决策、依法决策。为了保证科学发展观的预期目标与效果统一，必须健全决策程序，完善决策机制，强化决策责任。
一、综合决策和执行机制：政府、专家和公众的参与确保科学决策和有效实施
综合决策是一种通过政府、专家和公众参与决策实现全面发展目标的政策手段。强调政府、专家和公众在落实科学发展观中的作用，和政府发展政策对于转变增长方式、实现社会和谐的作用，其实质是通过政府对于增长方式和和谐社会内容规定、标准制定和执行要求的提出，来实现经济社会的可持续发展。作为转变增长方式，实现社会和谐的受益者和需求者，公众参与有利于政府政策更有的放矢，有利于协调经济发展目标、社会发展目标与环境保护目标之间的关系。把转变增长方式纳入发展总体规划，在实现发展目标的同时，实现经济社会的可持续发展。经济政策的目标是利用市场手段最大限度地推动经济发展，政府公共政策的核心是纠正市场的失灵。经济政策和社会政策协调的核心是：不能因为社会政策纠正市场失灵，而影响市场效率；同时也不能因为经济行为任意随市场波动，放任自流，导致社会公平与公正的破坏以及环境的破坏。在每一个社会中，市场方法并不能帮助解决每一个问题。只有把政府法规、社会参与、技术与市场结合起来才可能形成综合的控制力量，这需要把市场因素、社会参与、技术因素和法规因素结合起来。公共政策制定者必须考虑社会目标、经济目标和环境保护目标的统一。从决策目标来看，就是如何在社会目标、经济社会和环境保护目标之间找到一种平衡和协调；从决策行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，综合决策需要各个利益群体的参与。
二、社会和环境影响评估机制：在政策制定程序上确保社会公平与公正，以及环境的可持续性
环境影响评价已经纳入法规体系，进一步的问题是如何落实，而关键还是坚持综合决策制度，坚持部门之间的综合决策。
我们在这里着重谈谈社会影响评估。政府对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估在落实科学发展观中发挥着举足轻重的作用。如何通过其评估来及时了解某一行业或地区或整个国家社会发展的可能趋势，并对可能对某一行业、地区乃至整个国家社会发展产生的影响进行预警,及时提出对策和建议,会减轻对社会可能的负面影响,保证社会公平与公正。将重大工程、重大项目、重大政策和重大问题纳入社会视野，进行总体的“社会评估”，按目前一般的解释，是分析其所波及的人群、区域、文化等“社会因素”，以求从“社会”的视角来论证，提高操作的合理性，最大限度地降低可能的社会风险。从实践来看,对全部重大工程、重大项目、重大政策和重大问题进行评估恐怕是不现实的，应该有选择地将社会影响评估纳入其法定程序中。譬如超过一定规模投资的重大基础设施项目，应该开展社会评估。在当前开展社会评估，内容应该是有选择的、战略性的，以关键性问题入手。特别是项目所波及的就业容量、收入分配、社会和谐等，恰恰是我国现阶段最突出的社会问题，共同性的问题，是宏观政策在微观项目上的体现，可以作为社会评估的重点。一般说来,在市场经济条件下,政府不能就某个重大工程、重大项目、重大政策和重大问题使用具体社会目标给予限定,但是政府可以采用必要的税收和金融手段限制和鼓励企业关注社会目标。
三、公众参与是综合决策的重要内容
落实科学发展观包含了经济、社会和环境目标的相互冲突与协调。这种冲突与协调决不是可以简单通过科学的研究就解决的，不管我们采用的科学手段多么综合和多学科。我们必须关注人们在落实科学发展观的价值判断和“以人为中心”的研究方法的重要地位。相关利益群体的参与对于决策来说是至关重要的，必须参与决策的所有过程并承担不同的责任。通过公众和相关利益群体的参与，综合决策将更加现实――对于事实的了解更深入广泛，也会为更多的人了解，因此也更容易贯彻执行。推行综合决策制度和培育人们的科学发展意识是落实科学发展观的基本手段。通过政府的立法和各部门的综合决策来协调市场难以调节的各种利益群体冲突并使各冲突群体的利益目标在科学发展的框架中得到统一，同时通过政府和民间的运作使科学发展意识深入民众心里，并变为他们潜移默化的行为和素养，在中国，这将是两个全新的行动领域。
公众的介入和参与是建设环境友好型社会的基本条件之一。环境友好型社会的成功很大程度上取决于公众参与的成功。不少国家政府在保护环境方面日益承认公众的参与和公众的利益，并通过法律承认公众的作用。公众参与的含义包括有权独立要求索赔和允许公众参与环境影响评估的审议，并发表意见。
公众应当参与有关实施科学发展观的决策，从各种目标的定义到政策、方案、工程项目的全面审查――可以统称为“科学发展的文化”。我们需要通过各种方式来落实科学发展观。
在推行综合决策的过程中，必须特别考虑社区人民的态度和社区自身的传统文化及生活方式。每一个社区拥有自己独特的自然资源，按照其文化背景能综合科学发展的各个方面。实施综合决策战略，意味着更多地了解当地人民的知识和文化，这要在法律和制度中逐步形成标准，需要承认社区人民的综合权利。公众参与意味着对于特定社区实施的政策和工程项目必须由当地的人民参与和表决。事实上，许多少数民族社会能够与其生存的环境保持长期的持续关系。这其中已经包含了科学发展的选择，可以从中挖掘出若干有意义的方法。我们不能以现代化的名义来破坏他们的选择，人们是可以从他们的科学发展传统中，了解到哪些方式是可以保留并带入21世纪，从中也可以了解到若干科学发展的知识。
在社区人民参与的过程中，前提是承认社区人民对于自己的生存环境和发展有控制和管理的权利。但是，必须了解这种权利如何与科学发展观发生冲突。 要建立公众参与制度，必须提高公民科学发展意识。我国公民的科学发展意识近年来虽然有所增强，但总体水平仍然偏低，因此，必须通过各种方式吸收公民参与科学发展决策。
通常公众参与包含三个方面的意义：第一，公众从自身做起，从自己的家庭做起，从自己负责的部门做起，从自己管辖的地区做起，开展科学发展活动；第二，公众对于环境质量和社会问题的监督，公众对于一切环境污染和破坏行为，对于一切不公正和不公平的现象都有权进行监督、干涉和制止；第三，公众有权参与涉及到他们自身利益的发展问题的讨论和审议，并发表自己的意见。我们所说的公众参与主要是后者。
在建立综合决策机制的同时，必须建立公众参与的方式与方法。通常，在缺乏参与的方式和方法的情况下，可以把非正式的和个别的参与方式结合起来用于综合决策的过程。例如，可以通过建立专门委员会和圆桌会议的结合方式来讨论和解决共同面临的问题或跨部门的问题。目前，这是一种比较常用的参与方式。一般来说，用于公众参与的方式和方法很多，常用的有：参与调查、资源调查、绿色统计、统一公众意见、规划方法、合作管理、媒体技术和沟通与信息技术等等。所有的这些方法应当为公众了解和掌握。当然，还可以根据不同的问题建立不同的方式方法。必须把公众信息、公众教育和公众沟通纳入到综合决策的过程中，因为它们使公众保持对于综合决策过程的及时了解，它们提供综合决策的一致解释，特别是政策框架，它们帮助综合决策的执行并监督这种执行――通过对于决策目标的广泛了解。关于公众一致性意见的形成，就综合决策而言，公众参与的目的在于形成对于决策的广泛的群众支持和理解。这就需要在目标、原则、问题、优先项目、政策和行动上，在参与者之间形成一致性意见。按照综合决策的原则，在决策的过程中，决策除由专门的委员会提出外，还必须得到公众的认可，虽然，公众的认可在相当多的情况下是很含糊的。公众意见的一致性是指：一般的同意――大部分的参与者可以接受的条件，虽然并不是所有的参与者对决策怀有极大的热情。一致性也不是意味着全身心地同意或毫无疑义，其中可以存在不同的判断、不同的价值观念和不同的分析方式。一致性也不是少数人的意见，但是少数人的意见，尤其是少数民族的意见必须得到充分的考虑。
当一个综合决策被几个不同的部门和实体执行时，综合决策的政策和计划必须由参加的所有部门和实体共同协商和合作制定。在这样的过程中，所有的参与者必须一道工作，形成一致的意见。一致性必须成为合作与协商的基础，因为任何参与者都不能被多数票压倒。所有的参与者都将尽自己的最大努力照顾每个参与者的利益――或者是妥协，在协商与合作、妥协中形成一致，对于难以马上形成一致性的问题可以留到以后解决。协商的目标是科学发展中固有的问题，实现政策制定、目标确定或责任划分中的妥协。就整个战略水平而言，特别是对于中心目标而言，协商是非常重要的手段。
在落实科学发展观的综合决策过程中，不同类型、不同层次的参与是必须的。但是，我们必须对这些参与给予规划和适当的安排。综合决策主题的规定，首先要确定一道工作的主要问题和合作的主题，例如要明确部门关心的发展问题、跨部门关心的发展问题和综合决策所要关心的问题。
综合决策面临的主要挑战之一是如何提高参与的水平和参与的效果，在计划公众参与的过程中，必需对于下列问题进行讨论：对于能够推动和支持参与的主要机构的体制性评论；训练参与的方法；对于初期参与的监督――特别是他们的危险性要给予充分的考虑；推动高层次参与。在建立公众参与制度的过程中，我们必须消除一种误解，那就是认为公众参与纯粹是非政府行为，相反，政府应当在公众的参与中发现自己的适当的位置，这样会提高综合决策有效性，实现科学发展。