退耕还林的风险与对策探析

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摘要：退耕还林对生态重建具有重要意义，但由于政策本身缺陷和执行偏差所造成的可持续发展风险、道德风险、技术与生态风险以及干群关系不和谐风险严重制约着工程的进一步发展，应从完善生态补偿机制、创新竞争、质量监督等长效机制、研究退耕还林的最佳规模、加强科技支撑等方面来切实防范和化解上述风险。

关键词：退耕还林 风险 对策 机制

1、退耕还林战略实施的风险分析

1.1退耕问题

农民普遍赞成将陡坡耕地退耕还林，因为陡坡耕地的土层瘠薄、产量低、耕作难度大，退耕符合他们的意愿。农民意见较大的是将25度坡度以下的二等地甚至一等地退耕，这影响到他们的口粮和收入，而有的村应该退耕的坡耕地有限，村里为完成任务就行政命令农民超标准退耕。

1.2还林问题

还林是退耕的目的，包括还生态公益林和商品林。从调查报告看，各地还生态公益林的面积少，还商品林的面积多，其中经济林木又占多数；这偏离了退耕还林政策要求的以生态林为主的方向。并且，国家、农民和地方政府、林管部门在林种选择和营林决策的问题上分歧严重。

1.3种苗问题

由于退耕还林面积大，地方政府和林管部门在种苗的品种、质量和数量上常准备不足，往往不能满足农民在退耕还林中对种苗的需求，且农民在种苗选择、苗价决定上没有发言权。

1.4补助问题

从目前的补助强度看，不少农民认为国家的补助标准和补助年限、数量都不够，应该再延长几年和增加适当的现金。同时，补助的粮食陈粮较多，质量是个问题。

1.5配套措施

有些地方政府因财力有限，缺乏配套资金，因而在退耕还林中投入不足和相关服务跟不上，不能真正落实各项配套措施，如水利设施修建，种苗、补助粮等及时调运供应；农民种植结构调整的技术服务和市场服务等。正是因为存在着的这些问题，退耕还林也就存在着风险，尽管这种风险有时很小。

归纳起来，主要有：退耕还林最直接的影响是耕地面积的减少，而耕地的减少必然会影响到粮食生产和粮食安全；退耕还林对农民收入的影响，由于退耕以后，耕地的减少，导致种植业和畜牧业收入减少；退耕还林对地方财政收入的影响，这主要体现在对农民相关税费的减免以及地方产业结构的调整所造成的负面影响；退耕地造林难成规模，退耕地一家一户造林，面积分散小块，难以形成规模，也不便于后期加强管护，易被牲畜践踏破坏，给工程建设质量造成一定的影响；退耕还林中荒山造林积极性不高，由于荒山造林补助低，群众认为/划不来，因此，存在重退耕地轻荒山造林的现象，致使部分荒山造林质量较差。当然，这些风险的产生，是因为退耕还林过程中，存在着如下一些风险因素，即：退耕还林实施成本、退耕还林政策与技术支持、退耕还林实施进度以及退耕还林的实施标准。对于实施标准提高、或实施成本超支、或政策与技术支持困难、或实施进度延迟；都有可能导致退耕还林项目被迫终止。

2、防范风险的对策建议

2.1加大补偿额度，建立长期稳定合理的生态补偿机制

首先，要认真落实国家已出台的有关政策，对列入国家确定退耕还林的试点退耕农户按规定补助标准并及时兑现，用政策调动群众的积极性，对前几年进行荒山绿化已产生生态效益的单位或个人，研究制定合理的补助办法，使其得到应有的回报。其次，退耕还林要真正实现退得下、稳得住、不反弹的目标，必须加大对退耕还林地区的地方政府和农民补偿额度，并建立长期稳定合理的生态补偿机制。中央政府应增加补偿地方政府退耕还林的执行费用，切实减轻地方政府财政负担，加大中央对退耕还林地区的财政转移支付力度，并且逐步使其制度化，以支持退耕还林地区基本口粮田建设、发展后续产业、农村能源建设等工作的开展。针对退耕还林地区区域社会经济发展水平差异大的现实，实施国家宏观调控下的有弹性的现金和粮食补贴政策，以提高退耕还林工程的实施绩效。增加退耕农户种苗补助，并适当补贴林木管护费，实施林业分类经营，对生态林进行长期补贴。

2.2创新退耕还林的竞争激励、质量监督等长效机制

首先，创新竞争机制。在造林工程实施中，除由单位个人承包项目外，还可在县、乡以育苗大户为主体，组建专业造林公司。对大的绿化工程可实行公开招标，由有关单位、农户和专业公司竞争承包。通过引入竞争机制，增添活力，提高工程建设进度和效益，降低成本。其次，创新质量监督机制。为解决退耕还林工作中的技术问题，各级政府要不断完善科技服务体系，把科技支持贯穿于造林工程实施的全过程。在具体工作中，可由科技人员对其实行技术承包，负责技术指导和服务，加强全过程监督，确保工程质量。

第三，创新有偿运作机制。应在建立退耕还林项目工程法人制度的基础上，允许地方政府和林业部门通过对项目工程法人提供规划设计、苗木供应、检查验收等，开展一些专业化有偿服务，解决地方政府和林业部门工作经费困难问题。

2.3加强科技支撑，实现退耕还林由数量向质量转变

要实现由盲目植树向科学造林转变。今后的退耕还林工作应把质量放在首位，合理规划，加强种植技术指导，在政策许可范围内，合理安排林种和树种结构。要充分利用乡土树种，因地制宜营造混交林和抗旱性较强的树种，坚持乔、灌、草、带、片、网相结合，多林种、多树种结合，提高造林成活率和木材质量。另一方面要积极推广科学技术，大力引进和发展林木新品种，实现苗木生产基地化、规模化，全面推广容器育苗抗旱造林技术。采用保水剂、吸水剂、ABT生根粉等实用技术，实行科学育苗，要科学管护，做到保栽、保活、保成林。由单一造林种草向综合性生态环境转变。以营造生态林为重点，以大流域为依托，小流域为单元，山、水、林、田、路综合治理。做到预防、治理、开发并重，建立良性循环的生态环境。

3、结论

退耕还林实际上是一种土地利用格局的变化过程，尽管国家给与了相应的补偿，但现有的退耕还林生态补偿只是一种森林的管护费用，没有反映生态的服务功能和生态的真实价值，退耕还林补偿结束后，许多农民没有找到替代生计，这些都可能成为今后复垦的潜在威胁。因此，充分认识退耕还林存在的风险，重视退耕还林过程中产生的政策偏差和技术偏差尤其重要。

参考文献：

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