广州市“三旧”改造的经验总结与创新

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【摘 要】广州市坚持“规划引导、应保尽保、以人为本、能改尽改”的总体策略，把“三旧”改造和产业结构调整、旧城区改造、历史文化保护以及迎接亚运会、创造新生活紧密结合起来，因地制宜合理编制旧城、旧村和旧厂专项改造规划，选择一些试点项目重点以点带面有序推进“三旧”改造工作，创造条件吸引社会各方广泛参与“三旧”改造项目，并且在改造工作中充分尊重改造范围内居民、企业自身的意愿，在政策制定和制度设计上保障居民、企业的知情权和参与权，取得了较好的成效。

【关键词】三旧改造；城中村；旧城镇；旧厂房

广州市围绕建设国家中心城市的要求，坚持“规划引导、应保尽保、以人为本、能改尽改”的总体策略，把“三旧”改造和产业结构调整、旧城区改造、历史文化保护以及迎接亚运会、创造新生活紧密结合起来，因地制宜合理编制旧城、旧村和旧厂专项改造规划，强化规划引导功能，妥善处理好改造速度与效果的关系，注重选择一些试点项目重点突破，以点带面有序推进广州市“三旧”改造工作。

此外，广州市科学统筹改造计划，完善改造政策措施，在市权限范围内出台财税扶持激励政策，充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，创造条件吸引社会各方广泛参与“三旧”改造项目，实现多方共赢。并且在改造工作中充分尊重改造范围内居民、企业自身的意愿，在政策制定和制度设计上保障居民、企业的知情权和参与权，公开透明操作，和谐推进“三旧”改造。“三旧”改造工作经验具体体现在以下几个方面：

（一）城中村改造经验

广州市在城中村试点和后期改造中取得了良好的成效，其经验总结如下：

1、滚动式推进。从多数村拟定的改造方案看，利用若干周转地块为杠杆、采用滚动迁建、局部置换的方式逐步抽疏和更新旧村并使之趋向城市规划标准是目前各试点村改造的一般做法，这一方面是由试点村采取以村民自主改造为主的模式所决定的，另一方面也是缓解资金压力的必然选择。

2、“回迁本村、就地安置”的改造模式。70%的村民有强烈的“眷恋故土”意识，始终不愿离开旧村，并要求在改造中保留具有精神象征意义的历史见证物。村民不愿舍弃故土，其原因主要有三个：一是经济上划算，政府以赎买方式补偿款一般低于自己在地价及出让金全免的土地上新建公寓后的房屋市价减去建筑成本；二是城中村土地多位于黄金地段，回迁旧村，依托所配套的商业设施，可持续地获得土地升值的收益，而政府赎买的补偿则是一次性买断的；三是可保持邻里感和原有的社会人际网络。

3、结合市政设施项目来启动城中村改造。各村改造方案均体现了这一点，这有利于排除改造初期部分村民的阻力，并获得一部分来自政府的资金补偿，从而减轻首期资金投入的压力，降低改造成本。例如，猎德村的改造方案就强调先启动位于村内的两条市政规划路建设，所获集体土地及物业拆迁补偿约2.7亿元可作为旧村改造的启动资金。

4、大多数村主张采用房地产开发的方式推进改造。从各村的改造方案看，城中村改造都或多或少地采取房地产开发的方式进行（即以多建物业的市场租售筹集改造资金），要求政府给予规划指标和城建税费上的优惠，并坚决主张将开发利润留给村里以支持滚动改造。这一点在地段较好、空地较多、土地升值潜力较大的村表现得十分突出。

5、平衡经济利益、建立多元化的补偿机制以推动改造。虽然城中村改造的核心目标是住宅类型的置换和居住环境的改善，但为了筹集改造资金并实现经济最大化，许多村或要求适当提高回迁标准，或提出在未来新村或抽疏后的旧村土地上增加商业功能，进行更多的商业开发，以弥补改造过程中或改造后可能出现的村民出租收益的损失（如，广州市搓龙村改造方案中，无论是新建的农民公寓区还是旧村更新区，都要求规划配套一定数量的商业设施，这充分体现了村民在改造过程中强烈的经济诉求）；在复建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一还一”的补偿安置方式，实行半市场化的社区型改造模式。但对于空地紧张或没有周转用地的村，一般则采取“以商铺换住宅”的办法，这样做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏旧村的目标，另一方面又可以有效弥补村民的经济损失（如，石牌村就采取在旧村范围内“以3平米住宅换1平米商铺”的办法平衡利益损失）；据调研接近70%的村民支持城中村改造，提高村内的环境、卫生、治安和生活质量，但实施改造的首要前提是保障村民的经济利益不受损失或在改造后能得到明确的补偿，92%的村民选择“经济收入不能降低”，而其它选项的比例则明显低得多。可见，对经济利益的平衡补偿是顺利推进城中村改造的首要前提，建立多元化的补偿机制是顺利推进城中村改造的重要保障。

6、税费优惠和公共设施配套建设等政策的支持。为减轻村集体经济在城中村改造中面临的压力，各试点村都强烈要求政府提供政策上的支持，这些政策诉求总括起来主要包括：一是提供各项税费优惠政策；二是尽快转换国有土地物业产权证；三是允许改变部分土地用途或批准更多的商住用地指标；四是协助改造规划设计；五是对村域内的公共设施、基础设施、配套建设给予适当支持。

（二）旧城镇改造经验

广州市旧城更新改造方面，采取成片重建改造（拆）、零散改造（改）、历史文化保护性整治（留）三种模式，着重推进重点区域的成片重建改造项目，力争用3-5年时间，基本完成越秀、荔湾、海珠区等重点区域的旧城更新改造工作。在改造资金筹措方面，形成政府、市场、改造主体等多元化的资金筹措渠道；在财政扶持和税费减免方面，实行市权限内税费减免返还和重点改造区域未来5年的土地出让收益市区8：2分成的优惠政策；在拆迁补偿安置方面，充分尊重居民改造意愿，坚持“阳光动迁”和“先安置、后改造”，合理提高拆迁补偿标准，实行多种补偿安置方式，多渠道保障安置房建设。

1、以民为本，高标准完善生活基础设施

广州市在旧城镇改造的过程中，把改善原有居民的生活设施放在了优先考虑的位置上，在旧城镇改造中，以人为本，以市民为本，高质量，高标准地完善市民的各种生活基础设施。

在改造的过程中，广州市发挥其毗邻港澳，实行对外经济开放政策的有利条件，充分利用对外交往中心和开放城市的优势，把利用外资、引进先进技术、先进材料、重点建设新区和旧城镇改造结合起来，加速改变城市面貌，通过各种途径，广泛集中各方面的财力、物力、人力对旧城居住区进行规划和改造。规划扩大的市区用地应主要用于改善居民的居住条件，旧城镇改造的重点应是那些人口密度过高、破旧建筑多、市政设施落后、居住条件差的地区，改造中尽量利用广州市经济特殊政策的有利条件，兴建一些较大型的公共建筑，改造的重点则是加强商业网点和市政公用设施的配套建设。并加大如供水、排污、管道煤气、厨房卫生间改造等市民配套生活设施的改造，有步骤地改善市民生活条件，取得了显著的效果与成绩。

2、一区一策

广州市中心城区推进产业“退二进三”和“腾笼换鸟”，优先发展现代服务业、高新技术产业和先进制造业，发展总部经济，打造总部经济、金融保险、商务会展、商贸旅游文化集聚区。旧城区作为中心城区的重要部分，功能调整应与中心城区产业升级、就业岗位的调整和土地高效集约利用相适应，以提高城市综合竞争力并确保经济发展的延续性。

根据《广州市旧城更新改造规划纲要（征求意见稿）》（以下简称《纲要》），按照“分区分类、一区一策”的办法改造，其中，越秀区：从“聚人”到“聚财”。大力发展成为总部经济区和品牌零售商业、文化休闲娱乐中心，做大文化休闲娱乐经济，强化夜广州特色；荔湾区：从“走人”到“调人”。从“传统批发”转到“商业商贸和文化休闲”，成为商贸休闲中心和岭南特色文化的先锋地区；海珠区：从“引人”到“留人”。从单纯房地产开发转到培育商务商业及文化产业，限制居住功能的扩张，培育、扶持商务办公、酒店商业以及旅游业发展，增加就业岗位，提升地区经济活力。

3、容积率“长高”不变密

根据《纲要》，旧城更新改造后的人口规模与现有总量持平，常住人口规模控制在200万人左右。改造前，广州旧城总建筑面积约为9013万平方米左右，平均毛容积率为1.67。规划更新改造后旧城区整体平均毛容积率控制在2.0以内。这是“低层高密度”的建设模式向“高层低密度”的转变，大量危破房拆掉后，腾出来的土地可以建更多的绿地和配套设施。而且在改造过程中还会对区域建筑限高，要求新建建筑主体身高不超过24米（住宅6-8层）、裙楼不超过36米（12层），若地块开发指标超标，须经过市政府常务会研究决定。

4、改善交通设施，提升环境质量

对于改善旧城交通，广州市提出应避免对旧城街道进行大规模拓宽，而是通过构建和加强微循环系统建设，完善路网体系。在老城区，应倡导公交主导的出行模式。此外，在旧城区划定部分区域作为交通保护区，通过停车收费、通行收费调节交通需求，创建安宁交通区以保护旧城区历史风貌。另外，参考慕尼黑、伦敦、上海都有交通保护区的经验，广州也有此设想，交通保护区内限制私人小汽车进入。

广州市在旧城镇改造过程中，增加绿地和社区公园面积。改造后，确保每个社区居民在500米范围内能便捷享有街头绿地、社区公园。在环市东商务区、农林下商业区、中华广场——流行前线商业区、火车站地区、北京路步行街、海珠广场商业区、上下九步行街以及江南西商业区等地区，构建商业区步行系统，使之成为旧城最具活力的面状开敞空间。其中，规划旧城区公共绿地496公顷，人均公共绿地约2.5平方米，比现状人均1.8平方米公共绿地提高0.7平方米。

5、加强历史文化街区整体保护，传承旧城历史文脉

广州市在旧城更新改造中树立“保护也是发展，在发展中保护”的理念，重视历史文化街区的整体保护。在改造过程中，遵循《广州市历史文化名城保护规划》及各历史文化街区保护规划确定的保护框架，坚持“红线避让紫线、红线协调特色街道风貌”的原则进行旧城区道路的调整，确保旧城空间机理和整体格局得到最大维护。

广州市在旧城镇改造过程中，采取“有保有放”的策略，以平衡保护要求、更新成本和城市发展等不一致的目标。根据地区发展历史及文化保护价值划定旧城风貌协调区范围，进行重点保护。旧城风貌协调区内地块不以经济平衡为改造目标，更新改造遵循“修旧如旧、建新如故”的原则，逐步恢复骑楼、西关大屋、海山仙馆等历史风貌，加强对文物保护单位的修缮和利用。一般旧城地区，除历史文化街区、文物保护单位及历史建筑外，适当放宽控制幅度，在设施服务能满足的条件下可适当提高开发强度。并且重视地区传统特色和生活氛围的延续，尽可能保持社会网络的完整性；坚持历史文脉保护与环境改善相结合，传承旧城文化，维系非物质文化遗产。

（三）旧厂房改造经验

总体来讲，广州市旧厂房改造方面，采取公开出让收益返还、企业自行开发改造、依法收购储备等三种模式，以“退二进三”为重点推进旧厂房改造。

1、旧厂土地变性，四五成可归原业主

广州市许多历史上遗留下来的工业厂房用地占据了城市中心宝贵的土地资源，但利用效率十分低下，成为困扰广州市城市更新的一大难题。而长期以来阻碍旧厂房用地高效利用的一大门槛就是土地性质的转变问题。

城市中的工业用地如今已有利润可观的商用价值，但按照土地管理相关规定，土地转变性质要由政府收回重新出让，这就造成工业用地的原企业主没有改造积极性。根据《广州市旧厂房改造土地处置实施意见》，旧厂房改造政府与原用地单位分成土地出让金，提高原用地单位的改造积极性。处理旧厂房用地可以采取政府收购、政府拍卖或允许产权变更等方法，如果由政府拍卖，拍卖所得可以选择45%归原业主，55%归政府的方法。

2、低效工业用地改变土地性质发展第三产业

为推进市区产业“退二进三”工作，去年广州市明确将环城高速范围内影响环保类企业和华南路、广深高速公路以南、珠吉路延伸至珠江以西、沙湾水道以北、广佛交界以东总面积约1093平方公里内的危险化学品类企业纳入“退二进三”范围，由市环保局、市安监局确定搬迁名单和搬迁时限，分批报市政府公布。其中要求2009年前搬迁91家、2012年前搬迁77家、2015年前搬迁32家。相关部门根据广州城市发展总体规划和现有产业基地的状况，选定了11个产业基地作为承接搬迁产业的集聚基地。

为了促进工业用地的节约集约利用，广州市还在政策上采取了激励手段。如，目前工业用地增加容积率建多层厂房将不用再补交地价；一些低效工业用地也被允许由原业主单位临时改变土地性质，发展第三产业。广州市政府明确规定，旧厂房改造必须服从五大功能区的规划和定位，要与改善人居环境、优化城市功能、促进现代产业发展等积极社会发展战略要求相一致，提高土地节约集约利用水平和产出效益。

3、修旧如旧，保留历史原貌

以广州纺织机械厂和广州铝材厂为例：

建于上世纪50年代的广州纺织机械厂变身为时尚服装产业创意园。该项目名为广州T.I.T.纺织服装创意园，位于新电视塔正南面、艺苑路东侧、新港中路北面，改造本着“修旧如旧、尊重历史”的原则，保留纺织机械厂的生态原貌和纺织工业元素，主要通过对原有厂房的修复、推倒重建，形成首期包括服务配套区、品牌设计区、跨界创意区、展示区、休闲红酒区和时尚名店区在内的6个功能区，以及探索发展区、商务接待区和互动交流区的二期工程。

建于解放前的广州铝材厂（原来生产铝材）改造成茶文化广场。随着国家和广东省及广州市提出对高污染高耗能的电解铝产业进行宏观调控、产业升级退二进三，广州铝材厂的生产冶炼部分已经搬迁完毕，现状为遗留的单层混凝土厂房，整体为工业建筑形象，内部结构和商业功能差别较大，外立面破旧形象不佳，与白鹅潭中央商务区的形象不符，因此本次改造重点在于将工业建筑形象转化为新型的商业区形象。为适合商业客流，在四座改造后的大厂房的二楼之间架设天桥、形成环形交通。将铝材厂兴建成一个茶文化体验区，引进云南普洱、安华黑茶、西湖龙井、贵州绿茶、台湾阿里山高山茶等各地茶商前来建设各自的茶馆，不仅可以让市民不出广州就可以体验到各地的茶文化，更可以让亚运期间的外国游客全景式地接触中国茶文化。除了体验区之外，还将兴建一个茶文化博物馆，并打造茶文化的产学研示范区。

参考文献：

[1]黄健文，徐莹：对旧城改造的再认识——以广州市“三旧”改造工作为例，规划师，2011

[2]陈果，王莉莎：“三旧”改造史无前例广州再逢发展机遇，广东建设报，2010

[3]陶莉红：城市“三旧”改造市场分析及商业银行经营对策研究——以广州为例，中国房地产金融，2011

作者简介：

李志，1974-，男，广东省城乡规划设计研究院。