常州:“四位一体”克难关
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近年来，江苏省常州市财政局使用财政专项资金方面，体现了“集中财力办大事”的主题思想，在“三农”、交通、教育、城市建设、医疗卫生、社会保障、生态环境等方面发挥了重要作用。但同时也存在专项资金的损失浪费现象，专项资金难以从源头上实行高效配置。
现行项目支出编制与管理出现了“瓶颈”问题。从部门预算申报情况来看，发现存在“三大现象”：第一，有些预算单位混类申报，将“经常性项目”填报在“政策性项目”中，将“一次性项目”填报在“经常性项目”中，认为由此可以占用财政资金更多的份额。第二，有些预算单位对项目预算申报重视“热度”降低，既无长远规划，又无发展重点，大体与上年申报“面貌”雷同，并随意做大支出“蛋糕”，为了本单位利益，力求保住“上年基数”，外加一块增长。第三，有些预算单位借口政府对各部门下达的重点工作目标在预算编制年度以后，在申报项目预算时逆序排列，将本部门（单位）履行职能的正常工作需求项目放在首位，让政府重点项目成为硬缺口。
从主管部门操作层面上看，对下属预算单位“头带三尺帽”编制项目预算的现象审核乏力，“二传手”式地将难题直接推向财政部门。
另外，项目使用缺乏严肃性。有的单位随意改变资金用途，不论预算内还是非税，人员支出挤占公用支出，公用支出挤占项目支出，高标准配置或频换办公设施设备、以学习培训名义组团考察、超标准缴纳按工资总额计提的各类社会保险缴费基数等，项目经费成了自行支配的“蓄水池”，造成年终财务超支，严重偏离预算轨道。有些部门在攀比效应的驱使下，竟相向财政申请追加经费予以弥补超支，造成财政负担日趋严重。
综上所看，常州财政局表示现在到了改革攻坚阶段，惟有引入专项资金预算绩效管理这一新机制，才能在项目支出预算的规范编制、有序分配、有效管理上找到新的突破。
在现行预算体制机制改革上，引入预算绩效管理来优化专项资金的编制与分配，按照创建预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督“四位一体”公共财政管理体制的要求，确定专项资金“点上突破、面上扩大、质上提高”预算绩效管理的目标定位，实行试点探索、扩面巩固、全面推开“三步走”计划实施方案，努力构建“预算编制有目标、预算执行有跟踪、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的财政绩效管理新机制。
一套机制
为了切实解决各部门（单位）“重要钱，轻使用”的问题，提高专项资金使用效率，提高部门预算编制准确度，财政部门首先要制定专项资金预算绩效管理制度，将项目绩效目标编制程序、指标体系建立的方法、绩效评价目的要求纳入部门预算制度框架体系中。其次，构建“绩效滚动项目库”，将政府各预算部门事业发展的总体目标、项目内容、项目滚动计划、项目达到目标所产生的社会和经济效益、项目所需财政拨款等内容设为“入库条件”。再次，建立“结果运用”制衡机制，建立专项资金预算安排与上年度项目绩效评价相挂钩这一重要制衡机制，凡绩效评价较差或不及格的项目，相应核减下年度项目支出预算资金总量；凡年度预算执行终了后的项目支出净结余，财政应全部收回，用于下年度预算安排的首要来源，统筹安排下年度项目支出或作为市级储备性基金。
两道关口
一是严把项目支出规模关。财政部门要建立以绩效目标为核心的预算编审模式，加强对项目支出预算规模的总量控制，按照政府收支分类，从“功能分类”和“经济分类”两个“纬度”研究项目支出用途的准确性、合理性。实现政府预算拨款与绩效相配比，促使评价无绩效或者绩效与经费不配比的部门、单位的充分暴露，为合理削减财政支出预算规模和政府机构精简提供依据。二是严把项目入库关。对于部门（单位）申报的项目预算，经财政部门及委托有资质的专业性中介机构评审后，对符合条件的项目才能纳入财政“绩效滚动项目库”。预算安排时从“绩效滚动项目库”中按轻重缓急顺序分类提取，本着集中财力保证重点的原则，掌握好“三个结合点”：项目预算需求与预算总规模控制相结合，解决重点投向与分年度实施计划相结合，预算内外资金统筹安排有机结合。对未纳入当年项目库管理的项目，原则上预算不予支持安排，执行中也不再追加，从制度上强化计划性、体现严肃性，从而增强项目预算编制与审核的准确性、科学性。
三道防线
一是项目支出申报采用“预算绩效目标编制法”。即以项目的绩效为目标，以成本为基础编制预算。要让各部门（单位）先破自身既得利益，认真填报项目申报文本和绩效目标可行性研究报告，详细测算每个项目的成本和效益，成熟一个申报一个。杜绝一味向财政部门“要钱”，在执行中再研究“花钱”的做法。二是项目预算编审采用“零基预算法”。财政部门不以上年安排部门（单位）项目支出的“基数”作为决策依据，应从立项依据、政策准入、使用方向、组织实施、社会效益等方面进行综合分析，使项目的产生与部门工作相结合，财权与事权相结合，均衡部门之间、单位之间财政资金供给水平，真正意义上实现零基预算，促使支出水平过高的部门降低财政资金占用额。三是项目支出分配实行“综合财政预算法”。按照市场经济和建立公共财政体制的要求，财政部门要下大力气纠正部门和单位将非税收入视同“部门所有”、“收支挂钩”的错误观念，加强对政府性基金的管理，逐步改变其专款专用的封闭式管理方式，将全部收入纳入部门预算，实行统筹管理、编制综合财政预算。具体在核定各部门（单位）支出需求时，依据人员经费、公用经费和事业发展的经费安排顺序，先由非税收入和其他收入资金来源安排，不足部分再考虑财政预算内拨款，让有较多非税收入的部门（单位）用钱受到制约，部门（单位）在预算之外无法保留其他收支项目，逐步实现真正意义上的综合预算。
四项管理
构建预算绩效管理信息化系统。为了全面提高部门预算编审质量和效率，应逐步建立并完善以预算单位基础信息库、绩效评价指标体系、绩效滚动项目库、政策制度档案库为基础，以预算绩效目标、指标管理为纽带，以国库支付系统为终端的财政绩效预算管理信息系统，并与组织人事部门的人员编制信息库、公安部门车辆管理信息库、行政事业单位资产管理部门的资产信息库建立网络连接，构建绩效预算编审管理信息化网络支持系统。同时，加快完善预算编制的查询、统计与绩效评价考核分析功能，把现行的作业流程系统开放为综合分析系统，进行相关的数据整理、归集和分析，为政府决策和财政部门预算编制和绩效管理提供全面、及时、可靠的信息和数据支持。
加强项目支出绩效评价管理。执行年度终了，由各部门审核、汇总基层单位年度项目支出全年执行情况，形成年度部门预算执行自评绩效报告，提交人大审查。财政部门负责对各部门（单位）项目执行结果做出绩效考评，采取定性与定量分析有机结合的方法，建立评价模型，试点阶段由财政部门探索实践并积累绩效评价经验，扩面阶段可委托有丰富专业经验的中介机构参与进行，以提高评价的公正性和效率化水平。
将预算绩效纳入法制化管理。将预算编制、预算执行、绩效管理等纳入深化部门预算改革的制度设计范畴，把绩效评价提高到深化公共财政改革、强化财政管理职能的高度来认识，加大财政执法力度。
建立多方位绩效评价监督管理体系。为改变当前重编制轻管理、重资金分配轻绩效考核、重资金拨付轻跟踪监督的现状，应建立多方位绩效评价监督管理体系，实现对部门预算财政性资金投入的全过程控制。财政部门要将更多精力放在项目绩效评价结果运用和监管决策上，主动参与部门行业发展规划及项目的选择与确定，在加强监管中提升公共财政理财水平。主管部门要加强对所属预算单位的财务监管，完善行业财务制度，维护财经纪律，及时掌握各单位预算执行动态，确保财政资金安全有效运行。审计部门要对部门和单位预算执行、调整和决算审计检查中的相关问题进行披露和通报，促其整改，强化执法力度。
（作者供职于江苏省常州市财政局）