新型城镇化进程中的地方政府行为研究
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摘 要：本文通过对新型城镇化的内涵、城镇化的发展现状、传统城镇化进程中的地方政府行为分析以及新型城镇化进程中地方政府行为优化的路径选择四个方面的论述，重点对新型城镇化进程中地方政府行为的优化进行了深入系统的研究，以更好地推进新型城镇化建设，为建设社会主义和谐社会提供强有力的保证。
关键词：城镇化；政策；行为
中图分类号：D67 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）06-0212-02
新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求扩大城市空间、规模，转变为以提升城市文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的宜居之所。目前，城镇化建设取得了长足发展，但也应充分认识到，在实施过程中地方政府行为还存在诸多不足。
一、新型城镇化概述
新型城镇化的要求是不断提升城镇化建设的质量内涵。与传统提法比较，新型城镇化更强调内在质量的全面提升，也就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。
（一）新型城镇化内涵
新型城镇化，是指以科学发展观为统领，体现以人为本、全面协调可持续发展的科学理念，以发展集约型经济与构建和谐社会为目标，以市场机制为主导，城市规模适度、布局合理、结构协调、网络体系完善，与新型工业化、信息化和农业现代化互动，产业支撑力强，就业机会充分，生态环境优美，城乡一体的城镇化发展道路。其内涵可以从以下几方面理解:一是城镇化要以人的全面发展为最高准则；二是新型城镇化发展道路的核心在于“协调”。基本特征表现为规模、布局、功能、产业、环境、社会、区域发展七个方面的“协调”发展；三是因地制宜选择新型城镇化的推进方式。
（二）新型城镇化与传统城镇化的区别
新型与传统城镇化两者区别表现在:第一，产生背景不同。传统城镇化产生于计划经济体制下，而新型城镇化以经济的双重转型为背景。第二，关注点不同。传统城镇化侧重人口的城镇化和城镇规模及数量的扩大，而新型城镇化更关注城镇质量的优化。第三，主体不同。新型城镇化的主体是多元的，主要包括政府、企业、居民等，而传统城镇化的主体主要是各级政府。第四，方式不同。传统城镇化以“自上而下”的方式为主，“自下而上”的方式为辅；新型城镇化则以“自下而上”的方式为主，“自上而下”的方式为辅。第五，动力机制不同。传统城镇化的根本动力主要来自于工业化，而新型城镇化的动力主要是来自城市服务业发展、新型产业创新以及信息化。
二、传统城镇化进程中的地方政府行为分析
传统城镇化是以政府为主导，以工业化为推动力，实现农村人口向城镇转移、产业向第二产业转变、社会文明向现代转化的过程。在传统城镇化进程中，地方政府行为存在着若干问题。
（一）中央政府的职能与地方政府的目标不一致
在现代化进程中，中央政府处在已经完成资本原始积累的后现代化阶段，而地方政府则处在正在进行资本原始积累的前现代化阶段。因此，中央政府与地方政府推进农村小城镇发展的目标是不一致的。前者要求，通过小城镇的发展，集中兴办乡镇企业，转移农业人口和剩余劳动力，节约利用土地资源，以缓和人地关系紧张的矛盾，保持农业可持续发展；后者则要求，通过推进农村城镇化进程，尽快提高资本积累速度、增加资本积累数量。近些年来，中央政府及有关部门就推进农村城镇化进程，已出台了诸多指导性意见，其政策目标大都集中在集中兴办乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地，科学制定小城镇建设规划等方面。但这些政策的执行效果却不尽如人意，产生了诸多与政策目标不一致现象，如小城镇数量过多、布局不合理、浪费土地现象严重等。
（二）重管理、轻服务的现象仍普遍存在
从政府行政管理层次来看，地方行政机关工作人员整体综合素质偏低,政策执行效率低，政府机构之间条块分割、政出多门，政策落实难，尤其是金融、税务、工商等直接涉及企业和市场的职能部门，地方性政策和法规在贯彻执行中由于实行垂直管理而难以落实。虽然近几年地方政府行政审批正经历着不断的改革，但随着经济社会的发展，实践中的问题还是不断涌现。在审批程序缺乏规范化操作上存在着较强的人为因素，行政审批事项缺乏科学的标准和程序运行混乱。
（三）资源利用粗放，城镇环境条件恶化
传统城镇化进程中资源环境问题的实质是,政府在开发建设时片面追求城镇GDP的增长，忽视了城镇化建设必须与人口、资源、环境相协调，结果导致资源利用效益低、能源消耗量大、环境污染严重等问题,影响了可持续发展的进程：一是土地资源集约利用程度下降。据有关调查显示，我国人均建设用地只有824m2；二是严重缺水与用水浪费。目前全国平均工业用水重复利用率仅为20%—30%；三是能源利用效率偏低。我国能源利用效率仅为33%,比发达国家相差10个百分点，落后了20年；四是环境污染形势严峻。
三、新型城镇化进程中地方政府行为优化的路径选择
地方政府地位的特殊性，决定了其一方面要服从于中央政府的政策安排,顾全大局；另一方面要根据实际，进行科学的、有特色的决策，这是优化地方政府行为的基本前提和要求。
（一）树立科学的城镇发展观和正确的政绩观
科学发展观和正确政绩观是紧密联系的。科学发展观是新型城镇化的统领，以人为本是科学发展观的核心，要求地方政府在新型城镇化的推进中以满足人民群众的根本利益为出发点和落脚点，兼顾不同群体的利益要求，尤其是要善待农民，使新型城镇化的发展成果惠及全体人民。对于地方政府官员来说，GDP增长已不再是政绩考核的主要指标，应转移到经济社会协调发展、城乡协凋发展、区域协调发展上来，这才是科学的、正确的政绩观，有利于新型城镇化的进程。
（二）规范行政审批制度，吸引各项投资促进城镇化发展
体制成为阻碍地方投资的难题，要吸引民间投资，首先必须加快地方政府治理观念的转变。地方政府应为企业、市场和社会提供优质、高效的服务，包括减少行政审批程序、强化服务意识，彻底纠正政府在投资领域的越位、错位和缺位行为。其次，行政审批应遵守程序公正、公开、公平的原则，制定规范的审批程序，科学的定位审批标准应从政府与市场、政府与社会及公权力与私权利的角度设置审批标准，规定行政审批事项的范围，限制审批人员的自由裁量权，杜绝实际中的随意性、“暗箱操作”等人为干预因素。除此之外，还必须提供宽松、优惠的政策环境，如放宽市场准入条件，实行税收优惠，设立担保基金和投资补贴等鼓励和扶持政策，加快民间投资推动城市化步伐。
（三）积极推进城镇建设的生态化进程
树立可持续的城镇化发展理念。从追求近期的直接经济效益转向追求长期的综合经济效益，从追求单一的经济高效率转向追求经济与生态的高效率。各级决策者要有忧患意识、危机感和责任感，切实把生态环境保护放在首位。还要提高公众的生态意识，改变传统的消费方式，倡导绿色消费，使环境保护成为大众的自觉行为；建立节约型的资源利用体系。倡导节水节电，提倡节约用地。实行最严格的土地保护制度，加强对耕地特别是基本农田保护，做好退耕还林、还草，开展土地整理和复垦，保持耕地动态平衡。对于矿产资源的开采，要总体规划、规模化开采、集约化经营；加强城市基础设施的生态化建设。在建设上广泛采用生态化建设，达到高效、低能耗、无污染的目的，使城市的生活服务功能、生产生活环境达到新水平。
四、结语
总之，依据“服务型政府”的定位，新型城镇化要求地方政府应充分发挥规划、指导、干预、规范作用，及时有效地解决传统城镇化中的遗留问题，并为新型城镇化的健康发展创造良好的条件和环境。必须认真落实科学发展观，坚持以人为本，逐步完善地方政府行为，推动我国新型城镇化进程。
参考文献：
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