加快推进以改善民生为重点的法治社会建设
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摘 要：党的十七大报告中第八部分提出：“加快推进以改善民生为重点的社会建设。社会建设与人民幸福安康息息相关。”在中国，民生问题从提出、发展到最终解决，也就是从它产生的现实性、进一步演变下去的可能性、解决的必然性，将探讨民生、民主和民权之间的关系，并对中国民生―法治国家的建设提出一些具体的思路。这不仅需要诸多微观制度创设的智慧，还需要更多的宏观眼光，并需要我们在实践中不断摸索前进。
中图分类号：D632.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0231-02
一、当前中国民生制度发展存在的突出问题
（一）民生问题的提出
“民生”作为一个动态的、持续发展的概念。在不同的历史时期、在不同的社会背景下，民生的具体内容是不同的；即使是同一社会中，体现在不同社会群体里，所反映的民生需求也是不同的。但它总的趋势是作为人的追求一定是持续向上、持续向好的。虽然很难准确界定它的内涵，但是“民生”大致应包括如下五个方面的核心内容：（1）生计来源。即最基本的谋生条件，其中，就农村居民而言，主要指“土地”问题；就城镇居民而言，主要指“就业”问题。（2）生活质量。即通常所讲的衣食住行这类日常生活消费层面的话题。（3）生存状态。即社会提供给民众的生存条件，主要指社会保障问题。（4）生命安全。即生命保障层面的话题，主要包括社会治安和环境保护。（5）民生心态。即围绕民生问题，民众的种种心理状态和各类意见、呼声、要求[1]。因此民生的核心是人的全面发展，包括各种正当权益受到尊重和保护，人的生命价值、健康价值、尊严价值等都应该越来越受到尊重。
（二）民生的问题化
第一，民生问题是社会层面的问题。它与一个国家对社会建设的重视和发展程度息息相关。也与一定时期社会的公平、正义有密切的关系。如果一个社会公平正义度比较高，即使这个社会的经济能力有限，但社会利益分配得比较合理，那可能老百姓的怨声还不至于很高。这就是孔子所描述的：“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的状态；如果说这个社会不能体现公平、正义，社会利益分配又明显不公，即使经济发展水平比较高了，民众的怨声仍然会很高，甚至成为社会关注的焦点。
第二，民生问题是经济层面的问题。民生问题的直接根源就是经济利益分配的不均衡。可以说，古今中外均是如此，毫无例外。以美国为例：在过去的几十年间，民生问题和经济问题就常常在选战中扮演主要角色，它是选民最关心的问题。而在因打赢经济牌而上台的几位总统任职期间，美国经济都得到了很大程度的发展，其中最有代表性的是富兰克林・罗斯福、里根和克林顿。美国一位政治学家通过统计方法分析以往大选的结果，发现美国老百姓的个人实际收入增长率能够很好地预测总统大选中执政党候选人的得票率。这个道理显而易见，老百姓觉着收入增加不少，自然会选执政党；觉得收入无增长甚至减少了，必然有更换政党的要求。
第三，民生问题是政治层面的问题。民生问题背后的深层次根源是国家的政治制度建设。它后面直接关联的，是与政府的公共服务有关，政府的主要职责就是提供充足的公共品。也与一个国家和政府在一定时期的制度安排有关。过于重积累轻消费，重建设轻分享。因为这种制度安排的后面，直接反映着政府的价值追求和治国理念，也反映着一定时期政府的政策导向，这些都是其政治意志的直接体现。
第四，民生问题是法律层面的问题。民生问题是如何走入法律视界？表面上看，现实中产生的许多民生问题似乎是公共品供给不足所致，实则是因为民权缺乏保障，容易受到各种公权力或私权力的侵犯。当一个社会的私权较弱，那么公权就会强大，强大的背后就同时意味着容易异化和扭曲。其结果就容易造成对私权的侵犯。如果缺乏有效的监督，将会恶性循环。比如，在企业改制、城市拆迁改造、农村征地中，我们经常看到的工人失业、农民失地、居民房屋被强制拆迁、农民工的工资被拖欠等民生问题，其实质和要害就是民众的财产权利受到公权力或私权力的侵害。
二、导致民生问题化的制度解析
（一）制度之穷
一是制度不公。二是制度缺失。导致民生资源缺失、遭遇垄断或分配不公的种种情形时有发生。 2007年中国社会科学院社会蓝皮书《2007年：中国社会形势分析与预测》，调查显示，根据城乡居民的看法，目前“看病难、看病贵”，“就业失业问题”和“收入差距过大、贫富分化”是最突出的三大社会问题。蓝皮书主编李培林教授认为，“中国实际收入差距扩大到18倍”，并且这种差距在向纵深发展。又如：2007“环保民生指数”于2008年1月7日在北京第三次。调查显示，公众的环保意识总体得分为42.1分，环保行为得分为36.6分，环保满意度得分为44.7分。三项指标均不及格，无疑为中国公众的环保意识与行为敲响了一记警钟。尽管环境问题一旦爆发，对同一社会的人们或多或少都会产生影响，但应该看到，这种影响对不同的人是不同的。换言之，环境风险的分配既不是人均的也不是与污染者的贡献直接相关的，而是与社会分层中的地位及其流动的无序相关。一般来说，污染者并不直接承受污染，某些社会底层的群体如农民和农民工倒往往成为环境污染的无辜承受者，这种受害严重的甚至到了剥夺生命权的地步。
（二）民权之弱
自古以来，民生需要民权来保障。没有民权的民生是不确定、不真实、随时都有可能被剥夺的。因此，民众要谋求高质量的民生，首先要争取到人人平等的民权。在实践中容易导致民权主体的虚置和民权要求的不能落实，具体说来，有“三弱”。一是弱于从消极权利的意义上对民权作必要的界定和规设，把着重点放在积极主动地夺天下、做主人，伸张人民。二是弱于从普通个人的角度来主张和论证民权，往往把民权的主体仅仅理解为作为集体或群体的民众，而忽视对于个人权利的保护。三是弱于规范化、程序化的制度安排。在此意义上，可以说，和古代民权观念一样，近代中国的民权问题之最弱处，不在以人为本的价值法则，也不在人民的政治法则，而在关于制度理性的程序法则[2]。在实践中最容易受到侵犯的三项权利是：
第一，生命健康权。它是公民享有的最基本的人权。生命权是指公民生命不被非法剥夺的权利。健康权是指公民的身体健康不受非法侵害的权利。生命和健康是公民享受一切权利的基础，如果生命健康权得不到保障，那么公民的其他权利就无法实现或很难实现。
第二，生存消费权。生存消费包括保障基本营养、基本住房、基本教育和基本保健。这“四个基本”是改善和保障民生的基本内容，是所有社会成员都应当平等享有的。从生存的角度来观察，消费的不平等最具有直接的威胁性。
第三，社会保障权。社会保障权又称福利权，即公民要求国家通过立法来承担和增进全体国民的基本生活水准的权利。具体而言，即政府和社会应保障个人和家庭在遭受工伤、职业病、失业、疾病和老年时期维持一定的固定收入并获得其他各种补偿的权利。
三、改善民生是法治社会建设的重点
（一）完善宏观制度设计体系
第一，社会保障体制是稳定社会的“底线”。社会保障体制的完善程度直接关系到国民生存权的实现和价值尊严的享有程度。社会保障制度的不健全将影响和牵制社会发展和经济发展。诸如贫富差距引起的心理对抗、劳动关系失衡引起的利益冲突乃至于城乡差距、地区差距等问题将进一步恶化。
第二，行政管理体制的改革，向公共服务型政府的转变。首先需要地方政府转变执政理念，由“追求效率”、“政绩至上”向“追求公平”、“民生至上”转型；需要改变现行的政府官员政绩考核机制，尤其应将民生考核指标列入、甚至替代单一的GDP考核指标。民众基本权利与民生利益的守护者。
第三，社会发展追求的公平公正原则。党的十六届六中全会提出要确立社会主义核心价值体系，公平正义就是社会主义的核心价值之一。社会氛围在改变，公平、正义、共享正在成为中国社会发展的核心价值追求。
第四，大力发展民生经济，重构公共财政体制。道理很简单，虽然解决民生问题首先要有足够的财力，但在蛋糕做大的前提下，每个人要想均等地享受蛋糕，就决定于分配蛋糕的规则。所以，我们在发展经济，做大蛋糕的同时，需要在分配机制上下工夫，建立公共财政，从制度上保障国家的财力用于社会建设和改善民生。
（二）积极保障各项民生权利的落实
第一，大力加强和完善社会领域的立法。立法偏重于解决改革开放以来长期积累的社会问题。向社会领域“倾斜”的调整有其大背景。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出全面部署，要求“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规。 ”
第二，让法律的公平正义更多地体现在维护弱势群体的利益上。从一定意义上说，法律维护公平正义应有功能的缺失，成为社会矛盾和冲突的重要原因之一。所以要对弱势群体给予公平的对待，对弱势群体的权益保障要给予例外对待和特别保护，要最大限度地缩小弱势群体与强势群体的差距。
第三，用法律建立完善的利益诉求表达渠道。要解决民生问题，首先要敢于让老百姓说话，给他们充分表达的权利。这种权利是要通过一定的民主程序，一定的表达形式来维护的。特别要重视弱势群体在公共政策制定过程中的声音。
第四，执法中更多的体现以人为本。执法中弱势群体更多的是被执法的对象。法律面前人人平等是法律执行的原则，但是对于弱势群体而言，他们需要法律的温情来滋润和关爱。宽严相济的刑事司法政策是给予弱势群体法律温情的典范，招商引资中创新的首次不罚也应该扩大范围，将弱势群体纳入其中，这也必将彰显法律的关爱之情。
所以，在中国的现实环境下，由立法手段确认各种民生指标，构建惠及全体国民的公共财政体制，建立公共服务和产品的问责制，改善人大的预算监督机制，激活民间社会对公共财政的话语权，进而推动各级政府向服务型政府转型，督促国家肩负起对公民的义务和责任等等，这将进一步推动民生―法治国家的建设。
参考文献：
[1] 陈立生.民生新闻的界定与完善[J].新闻爱好者,2005,(9).
[2] 夏勇.民本与民权――中国权利话语的历史基础[J].中国社会科学,2004,(5).