加快我国公用事业产权多元化、市场化进程的理论与政策论略
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇加快我国公用事业产权多元化、市场化进程的理论与政策论略范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
摘要：我国公用事业投资比重小、欠账多、发展滞后，无法满足社会公众日益增长的公共产品和服务的需求，呈现出公共服务供给不足、总体水平不高、地区和城乡之间不平衡、公共服务体系和机制不健全的特点。我们应通过对我国公用事业产权改革的路径和模式分析，揭示公用事业领域运行中存在的问题，探讨推进我国公用事业产权多元化和市场化的措施。
关键词：公用事业；产权改革；多元化；市场化
中图分类号：F06.6文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）14－0026－03
公用事业是为社会提供公共产品和公共服务的部门，公用事业发展的程度和水平直接关系到投资环境优良程度、生产效率和生活质量。长期以来我国公用事业发展受到计划经济体制下重视生产建设性投资，轻视非生产性投资；重视经济建设，轻视社会事业建设；重视实物产品的供给，轻视社会服务和公共产品的供给等思想和方针政策的影响，在产权结构和投资方式上采取国有独资单一形式，政府垄断公用事业的投资、产品生产、经营，公共产品和服务价格由政府制定计划价格，排斥市场竞争和供求关系，从而导致公用事业的发展跟不上时代的需求，与经济发展和人民生活水平的提高不相适应，与经济体制改革的要求不相适应。
公用事业不同于一般的竞争领域，同从一二次产业物质产品生产领域相比，公用事业的产品和服务具有社会公益性、非盈利性，与社会公众的生存条件直接相关。公共产品容易产生“搭便车”现象，公共产品和服务的价格确定要比非公共产品复杂，不但要考虑成本、供求关系，还要考虑居民收入水平、消费水平、承受能力等等。我国公用事业领域的产权改革一直进展不大，这固然有认识上的原因，也有公用事业牵一发动全身，影响面广，不宜操作等体制机制上的原因。放开公用事业领域市场准入的必要性主要表现在：
（一）现有公用事业的发展水平不能满足改革和发展所提出的新要求
根据科学发展观的思想和要求，我们要按照“五个统筹”的要求协调地区之间、城乡之间的发展，贯彻构建和谐社会的思想。要实现这一目标在公用事业领域迫切要解决的是城乡基础设施、基本医疗、义务教育、清洁饮用水、社区服务等公共产品和公共服务发展严重不平衡问题。而改善农村基础设施状况，缩小城乡公共产品和服务的差距需要成千上万亿元投资，单纯靠国家财政出钱很难在短期内见效，需要广泛筹集社会资金，包括引进国外资本，采取开放式模式，放开公用事业领域的市场准入，特别要重视非公有制经济投资主体的介入，利用社会力量解决公共产品和服务短缺问题。
（二）我国公用事业改革严重滞后于经济社会发展进程
长期以来，我国公用事业的产权安排和组织形式都以国有企业的形式存在，具有行政垄断与自然垄断合二而一的特点。在垄断的市场结构条件下，公用企业势必形成垄断带来的低效率和对策性激励扭曲。改革开放30年来，我国经济增长一直保持较快的速度，改革开放所取得的经济成就举世瞩目。与经济发展的巨大进步相比较，我国公用事业行业发展严重滞后，主要问题是传统的公共服务制度不适应经济社会全面转型的需要。我国的市场化改革虽然已经进行了20余年的历程，但是，在计划经济体制下形成的国家办公用事业、国家管公用事业、国家养公用事业以及条块分割、重复建设的基本格局和体制框架并没有完全被打破，公用事业单位的管理体制与经济社会发展不相适应的问题仍然比较突出，公共服务制度改革已严重滞后于经济社会发展的进程。
（三）科学技术水平的提高使产权的界定与分割成为可能
市场作为资源配置的基础方式是要覆盖全社会的，即包括商品生产领域，也包括服务领域；既涵盖竞争领域，也涵盖公共产品和服务领域。要想发挥公用事业行业市场机制的作用，必须对现有公用事业进行产权结构改造，形成多元化的投资主体，打破国有资本独资、政府垄断经营的局面，形成竞争格局，对公用事业进行制度创新。在社会分工不够细致、科技水平较低的情况下，一些公共产品和服务的生产和经营无法拆分，往往采用一家包揽生产经营全部活动。而自然垄断又排斥了其他投资者的进入。随着科学技术水平的提高，社会分工的发达、产业组织结构的变化，原来不可分割、统一经营的公用事业行业也可以进行分拆，原来的公共物品逐渐成为准公共物品，可以进行产权分割，能够通过产权界定实现投资主体多元化，通过引入市场机制来实现消费的可分割性避免不付费而“搭便车”的现象。
（四）公用事业行业垄断影响居民收入分配的公平性
城市基础设施、供水、供气、电力、电信、石油、烟草、银行等垄断行业依据其垄断地位制定垄断价格，形成垄断性的高收入是导致行业之间、居民之间收入差距扩大的重要因素。垄断行业职工的福利水平、收入水平大大高于非垄断行业，这种收入差距的形成既不是由于垄断行业的职工付出了更多的劳动或者劳动生产率数倍高于非垄断行业，也不是因为垄断行业的劳动有多大的复杂性。真正的原因是凭借其垄断地位阻碍了竞争，限制了其他社会资本的进入，影响了利润的平均化，丰厚的垄断利润使其不用付出太多的努力就可以保证高收入水平。这种体制因素所导致的居民收入不合理扩大是不符合劳动价值论的，因为这种差距是产生于人们的条件不同、地位不同、所处的行业不同、机会不均衡；不是由于禀赋不同、付出的劳动和努力程度不同造成的。这种差距的长期存在会引起社会公众的心理失衡，引发对社会的不满情绪；这种差距不仅不能激发人们去自我提高和奉献，反而在很大程度上影响人们的积极性、主动性和创造性，从而使个人发展失去动力，不利于社会生产力的发展以及和谐社会的构建。
二、我国公用事业产权改革的路径与模式选择
公用事业的产权组织形式对其经营模式有决定性作用，有什么样的所有制形式，就有什么样的产品和服务经营形式。计划经济体制下的公用事业采取国有独资所有制形式，相应的是国家垄断经营模式。随着改革方针的不断深入，我国开始对公用事业产权改革进行探索。
（一）我国公用事业产权改革路径分析
2002年12月，建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》后，2003年1月华能国际电力股份有限公司以现金23.9亿元人民币，收购深圳能源集团增资扩股10%以后共计25%的权益，成为深圳首个公用事业产权重组市场化案例，随后中国城市供水、供热、供气、污水处理、公共交通等市政公用事业的市场化浪潮开始涌动，并且在缓解市政公用事业发展与政府财政相对不足的矛盾，改善公用事业行业和企业相对落后的经营状况起到了一定的积极作用。然而，我们在公用事业改革取得初步成功的同时，也暴露出许多的问题，如公用事业服务领域的价格依然昂贵，基础设施领域滞后于经济发展和公众需求而形成的矛盾日益突出，用事业领域的部门垄断助长了寻租行为和腐败现象等，这些问题的出现使部分人开始对公用事业的产权改革开始持怀疑态度。但是我们要看到，这些问题的出现不是我们实行产权多元化、市场化出了问题，而是恰恰说明我们的产权多元化、市场化推行的力度不够，在公共事业领域尚未形成公平的竞争环境和灵活的竞争主体。因此，产权多元化、市场化是我国公共事业产权改革的必然选择，加快公用事业产权多元化、市场化进程是当前提高我国公用事业水平的唯一出路。
（二）我国公用事业产权改革的基本模式分析
产权结构的变革将引起提供公共产品和服务的公司组织结构和治理结构的变化，这必然使公用事业的经营方式随之发生改变，借鉴国外经验，我国对公用事业的经营模式进行一些大胆创新和实践，归结起来主要有以下几种：
1.招标承包。这种模式是指由政府通过签订合同，将其投资兴建的公共服务设施委托给非公共部门经营和管理，政府根据合同约定的付费标准，从非公有资本所有者那里获得直接的公共产品和服务，然后提供给社会公众消费。
2.特许经营。这种模式是指政府通过特许经营合同将国家控制的某项公共服务项目交给投资者（包括自然人和法人）开办、经营和管理，在合同规定的特许期内，投资者拥有投资建设设施的所有权（非完整意义上的所有权），并可以向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投融资、经营和维护成本并获得合理的回报。特许期限结束后，投资经营者将设施无偿地移交给签约方的政府部门。政府的职责是监督私人部门在特许期内使用和维护设施妥当，确保特许期结束后全部设施能较为完整地交还于政府。
3.非公有制独资模式。这种模式是指非公有制资本所有者负责公用事业项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。投资者拥有项目的永久性所有权，不具备有限追索的特性，因此，投资者承担的风险最大。非公有制独资既包括非公有制部门对事业单位的直接购并，也包括非公有制部门对项目的自筹自建。既涵盖公有产权的部分剥离，也包括公有产权完全剥离的情况，根本特征在于项目的产权和经营权最终归属于非公有制部门。
总之，公用事业及公共产品和服务经营模式的市场化是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是公用事业改革的题中应有之意。通过市场化方式可以引入竞争机制，构建多元化投资主体格局，打破垄断经营模式，提高服务质量和工作效率，形成由市场供需和政府调控相结合的价格水平，打破由垄断价格形成的行业暴利、高额福利，从而从生产环节解决收入分配不公问题，防止居民收入差距过大现象的继续漫延。
三、加快我国公用事业产权多元化、市场化进程的对策
公用事业产权多元化、市场化是一项复杂的系统工程，会涉及各种利益关系和管理规则的调整，与社会公众的切身利益直接相关。因此，要确保公用事业产权多元化、市场化改革的顺利进行，我们必须要转变陈旧的思想观念，破除改革中的体制障碍和困难，营造完善合理的制度环境，建立公正严格的监管框架，统筹兼顾国家、公众、企业、职工各方利益，推进我国的市政公用事业健康、规范、持续发展，按照“解放思想，公平待遇，优化环境，改进服务，依法规范，保障权益，加强引导，提高素质”的总体要求，大力发展和积极引导非公有制经济进入公共服务领域。
（一）转变思想观念，放开市场准入，在公用事业领域大力发展非公有经济
传统观念认为，公共产品和服务具有非竞争和非排他特征，只能由政府而不能依靠市场有效供给，尤其是在涉及到“公”与“私”的产权改革问题时，引发了人们公用事业改革的争议和质疑。但面对着我国公共服务供给不足、总体水平不高、地区和城乡之间不平衡、公共服务体系和机制不健全现状，我们必须对公用事业产权多元化道路进行客观冷静地思考，对在公用事业领域放开对非公有制经济准入的做法进行理智的判断。首先，我国公用事业高成本、低效率运作方式带来的结果是少数量、低质量的公共产品和服务，难以满足公众的需求。而非公有制经济的进入可以缓解我国公共服务领域供给不足的迫切需求，弥补政府供给和社会需求之间的缺口，提高公共产品和服务的质量；其次，公用事业国有独资垄断导致了公用事业领域服务意识差、竞争意识淡薄。而非公有制经济的进入，有利于提高公共服务领域的整体效率；最后，非公有制经济的进入，符合我国经济发展和转型的方向，有利于我国的公用事业健康、快速发展。纵观我们对非公有制经济的认识，从“允许存在”到“必要补充”，再到“社会主义市场经济重要组成部分”，进而到党的十六大“必须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，这是我国现代所有制理论不断完善与发展的必然趋势，公用事业领域同样适用。因此，我们不应让市场化的步伐绕开公用事业领域，而应放心、放手、放开发展非公有经济。
（二）转变政府职能，加强市场监管，建立全新的“公共服务型”政府
推进公用事业产权的多元化不是政府职能的退出，而是真正意义的政府职能重构，改革过程中所伴随的社会公共风险，要靠政府在市场环境下发挥规范和监管职能，为公用事业产权改革创造良好的条件和有力的保障，维护公用事业的公共性内核，提高公共产品和服务生产的效率和质量。政府对公用事业监管包括准入阶段的前置监管和实施阶段的后续监管。
对于市场准入的监管，我们要解决的是公用事业产权多元化改革的局部性与全局性问题，把好入口关。一方面，我们要调控非公有制经济进入公用事业领域的广度和深度，找寻公用事业产权改革和市场化运作的方向和次序。具体做法是根据公用事业领域各类行业和组织的性质、目标、功能进行细分定位，判断其生产的公共产品和服务的“垄断性”和“公共性”，从而确定这些行业和组织适宜放开的程度，然后按适宜放开的程度对公共事业行业和组织进行排序。这样，我们可以得出哪些行业应该积极鼓励放开市场准入，哪些行业应该谨慎放开市场准入，哪些行业暂时禁止市场准入的结论。另一方面，我们要调控非公有制经济进入公用事业的方式和效率，找寻非公有制经济进入公用事业的最佳结合点。具体做法是对根据公用事业行业的垄断程度对其进行“结构性分离”，按照不同行业的运行流程中各环节垄断程度的不同进行界定与分离，对公共事业行业中适宜引入市场竞争的环节进行产权设置与经营方式改革，如电力行业实行厂网分离，铁路行业实行网运分离等。
（三）加大公用事业投入，创新投融资机制，建立完善的公共财政体系
为解决公用事业发展资金不足问题，创新投融资机制具有重要作用。一方面，由于受过去计划经济体制运行模式的影响，我国现行财政体制存在结构性缺陷，直接的体现就是公共服务的投入严重不足，国家对各类事业单位的投入与公共产品和服务的产出不相对应，仍然按照经济投资型财政体制进行运作，社会发展投入占财政支出的比例没有明显增加，甚至部分行业有减少的趋势，尤其是在公益性投资项目中，卫生、体育和社会福利业、教育文化等行业投资所占比例过小；另一方面，国内外有大量的资金正在找寻投资机会，但目前的公共事业体制在一定程度上限制了这些非公有制资本的进入，导致了资金供给与需求不能顺利对接，不能实现资源的有效配置。为此，应当加快建立公共型财政体制，构建政府履行公共服务职能的制度基础。改革投资型财政体制，加快公共型财政体制建设。具体做法是明确政府对基本公共服务的责任，调整财政支出的结构，加大对纯公益性公共服务领域的投入，充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过推行招标承包、特许经营等多种公共产品和服务供给方式，吸引非公资本的广泛进入，弥补公共事业投资政府投入的不足。此外，将直接的资金支持与间接的税收优惠进行有机结合，也是建立完善的公共财政体系的一项重要举措。
（四）健全法律法规，规范制度政策，构建完整的公用事业产权多元化法制框架
回顾有关于公用事业发展的法律和政策，仍然存在着责任不清、权限不清、相互推诿等弊端，存在着政府行政控制能力强，法制化能力弱的问题。因此，应进一步完善和修订有关法律法规，建立能够对涵盖公用事业所有相关主体及其利益进行规范和调整的法律制度，解决不同公用事业领域所面临的实际问题，如非营利组织的注册，非公有制经济主体的利益协调与保障，相关的财税优惠政策等。而且还要有选择地界定优先培育和发展的领域及地区，采取相应的特殊政策。尤其是尽量避免传统的“先改革后立法”的高成本做法，应根据社会主义市场经济的要求，借鉴发达国家关于公用事业产权多元化和市场化的经验，结合我们国家公用事业产权改革的特点，规范改革的目标和程序，明确界定政府、企业、公众、职工之间的权利和责任，为推进公用事业产权多元化、市场化进程，营造良好的法律政策环境。与此同时，政府还可以通过制定一系列的法规政策，促进公用事业自律机制和行业互律机制的建立，形成一个完整的法律制度框架。