基本公共服务均等化模式比较及我国的现实选择
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摘要:实现基本公共服务均等化已成为我国构建社会主义和谐社会进程中的重要组成部分,但我国尚未建立适合我国的基本公共服务均等化模式。通对几种基本公共服务均等化的模式比较,结合我国的现状,探索适合我国的均等化道路。
关键词:基本公共服务;均等化;最低公平
中图分类号:C9
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)13-0088-02
1 基本公共服务均等化模式比较
1.1 人均财力的均等化
人均财力的均等化为中央政府按每个地区人口以及每万人应该达到的公共支出标准来计算向地方政府补贴的制度。其特点为:
(1)以中央对地方的纵向转移为主,以区域内人口数和人均财政支出水平为主要依据,同时也应用横向转移支付。(2)按“地方收入+中央补助”公式来实现地方政府的财政均等化。
(3)为保证地方服务大体均等,将对地方财力均等化有重大影响的支出项目划归中央。
1.2 收支均等化模式
收支均等化模式为通过计算各地的标准收入能力和标准支出需求即通过建立标准预算,来确定中央政府对各地的一般性均衡补助,同时还保留专项补助作为特殊调节手段。
(1)建立公共服务的计量模型,该模型考虑不同地区的特殊性对公共服务成本的影响。
(2)以人均财政收支之间的缺口作为确定拨款的依据。
(3)保留专项补助作为特殊调节手段。
1.3 公共服务标准化
公共服务标准化为指中央和上级政府对公共服务颁布设备、设施和服务标准,并以此为依据建立专项转移支付的模式。
(1)采取中央和地方分担经费的方式。
(2)政府必须在综合考虑国家财政资金总体情况和社会实际基本需求的基础上制定标准。
(3)对象为具体公共服务项目。
(4)全国或地区采取统一标准,使均等化可以进行量化和标准化测量。
1.4 基本公共服务最低公平
基本公共服务最低公平为也称为基本公共服务最低供应,是指政府为了守住奢华的“底线”公平而为公众提供基本公共服务的一种模式。
(1)着眼于社会“底线”公平,确立最低公平原则。
(2)在保障最低公平基本公共服务的前提下,允许有财政能力的地方提供更多更高质量的公共服务,即“谁受益,谁出钱”的等价原则。
(3)坚持最低公平的基本公共服务人人享有的原则。
(4)基本公共服务标准可根据行业特点,并通过绩效评价来实现。
2.1 它符合我国的基本国情
我国仍属于发展中国家,综合财力还不是很充足,人均财力水平较低。我国必须把发展生产力作为根本任务,致使我国的财政支出中经济建设的支出占很大比重,例如2005年,经济建设费占财政支出比重为27.46%,社会文教费为26.39%,国防费为7.29%,行政管理费为19.10%,其他支出为19.67%。2006依次为26.56%、26.83%、7.37% 、18.73%、20.51%(数据来源:2007年统计年鉴)。我国国情决定要实现全部公共服务的均等化是较困难的。但国家将部分重要的公共服务列为基本公共服务,并以国家的名义保证最低公平,这对于解决我国在公共服务提供上面的问题有很大的帮助。
2.2 有助于调和发达地区和欠发达地区在公共服务供给方面的矛盾
我国各地区经济发展水平和财政供给能了差异较大,物价指数存在明显的高低,导致了各地对公共服务的需求存在差异。该模式将基本公共服务最低公平原则和等价性原则结合起来,全国性的基本公共服务标准由中央根据我国现阶段的发展水平、城乡和地区差别、财政支付能力等基本情况确定基本公共服务的最低公平标准。省级基本公共服务标准有各省市根据自身的情况在最低公平标准的基础上再提供标准,这就保证了不同地区居民对公共服务的需要。
2.3 最低公平的思想已被实践证实
基本公共服务最低公平的模式虽然尚未在实践中运用,但我国在社会领域的各项政策的实施,已证实最低公平的可行性。我国农村义务教育经费保障新机制、新型农村合作医疗制度等到重大公共政策都是按最低公平的思路制定的。从2006年农村义务教育经费保障新机制从西部地区启动到2007年全面覆盖到中部和东部,无论是“两免一补”还是补助学校公用经费、建立农村小学校舍维修改造的长效机制等都取得一定的成果。这些政策的实践证明最低公平的模式的可行性。
3 我国基本公共服务均等化实现的基本思路
3.1 认识方面
首先,必须认识到公共服务均等化不等于基本公共服务平均化,它只是全国基本公共服务供给上统一的制度;是全体公民在享有基本公共服务机会平等、结果平等,将差距控制在社会可承受范围之内。从我国现实矛盾出发基本公共服务均等化的重点是推进城乡之间、区域之间、不同社会群体之间的基本公共服务均等化。其次,就我国基本公共服务均等化的程度而言是最低公平的均等化。在社会经济发展的初期,政府就是要保证公民的生存权和物质文明需要的最低级别的基本公共服务,随着经济社会的发展和国家能力的提高可以提供较高水平的基本公共服务,直到提供全面的公共服务,这是一个过程,不能一蹴而就。
3.2 经济方面
基本公共服务均等化最低公平的实施是需要物质支撑的,发展经济、增强财力是实现基本公共服务均等化的重要条件。因此,只有加快经济的发展,做大经济“蛋糕”才能实现基本公共服务均等化。经济发展了,财政收入提高了,基本公共服务均等化才能更好的展开。在国家经济发展和财力增加的基础上,增加对地方政府的转移支付,使不同地区政府具有提供基本公共服务的能力。并从区域经济协调发展的角度出发,形成东中西互助,优势互补,相互促进共同发展格局。同时国家还采取各种政策支持地方的发展,尤其是贫困地区的发展,如我国实施的西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略等。通过支持各地区调整产业机构,发展特色产业等措施促进当地经济的发展。在国家和各级政府财力提高基础上不断提高基本公共服务均等化最低水平标准。
3.3 制度方面
(1)完善转移支付制度。首先,调整和规范转移支付结构。我国一般性转移支付比重不足,专项转移支付比重过高的转移支付结构不利于我国基本公共服务均等化。因此,要逐步提高一般性转移支付比重。另外,科学界定专项转移支付的标准,控制其规模。转移支付作为一种次要的、辅助的形式,其规模不能过大。因此必须加强其标准约束,只可以将具有外部效应、突发性、非固定性特征的项目列入专项支付。其次,建立纵向和横向转移相交错的转移支付模式。我国是以纵向转移为主的转移支付模式,这种模式中央财政的资金压力大,开展工作也比较困难。在中央财力十分有限的情况下,我国有必要同时加强横向转移,缩小东中西之间的差距。
(2)建立基本公共服务多元供给制度。政府在提供基本公共服务中起主导地位,但也应该看到社会在这方面的作用。政府制定相关政策,鼓励有资质的社会力量如慈善组织、基金会等民间组织参与基本公共服务的提供形成基本公共服务多元供给机制。多元化的参与主体和方式,有助提高公共服务的效率,这也是我国地域广阔,基本公共服务需求量大的现实所决定的。
3.4 责任方面
推动基本公共服务的均等化的关键之一就是明确划分各级政府的责任,各级政府财权和事权相一致。首先,通过制度建设,严格规范各级政府在提供义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域的事权,合理划分中央与地方职责,避免各级政府在基本公共服务上相互推诿或是重复建设。例如义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务,由于其受益范围遍及全国,所以应有中央政府提供,地方政府管理。地方辖区内的公共基础设施等基本公共服务,由于其收益范围主要是该地区,所以有地方政府提供。其次,就是各级政府财权和事权相一致。目前我国各级政府之间的财权和事权不对称,分工不合理。因此要在事权明确的基础上,配置相应的财力,通过纵向和横向转移支付使各地方政府具有足够的能力提供基本公共服务。