土地换保障:解决失地农民权益受损的一种思路
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摘要：失地农民的增多是城市化、工业化的必然结果，但失地农民的权益却并不能因此而必然受到损害。解决失地农民权益受损关键是建立合理的补偿机制，而以土地换保障是最根本的途径。
关键词：城市化；农民权益；土地换保障
中图分类号：D421.7 文献标识码：A 文章编号：1004―1605(2005)06―0012―02
失地农民的增多是城市化、工业化的必然结果，在某种意义上也是社会进步的表现，据中国向联合国人类居住第二次大会所提交的报告，2000年中国城镇人口从1995年的3．5亿增加到4.5亿，到2010年，全国城镇人口将达6.3亿，城市化水平从36％提高到45％。同时，从1990年至2003年，因土地征用已使2000余万农民失去了土地，按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2000年到2030年的30年间，占用耕地将超过5450万亩，即便按照人均一亩(实际上在城市周边地区农村人均占有耕地远远低于一亩)计算，这意味着在未来的30年中还将要有近5500万的农民失去土地。农民失去土地某种意义上为社会的发展作出了巨大的牺牲和贡献，理应得到社会的承认和尊重，并分享由社会发展带来的成果。但是，由于受传统计划经济思维定势的影响，政府在立法和政策制定上却很少顾及农民的利益。传统的思维方式就是农业为国家的工业化和现代化提供资金积累。正是在这种思维方式的支配下，在近30年的计划经济年代，国家以工农产品价格“剪刀差”的形式从农民手中“积累”去了数万亿元资金。改革开放逐步打破旧的计划经济体制，代之以社会主义市场经济体制。但是，惟有在土地问题上仍然坚冰不破。按理农民具有天赋意义上的土地所有权，虽然土地作为一种特殊的物品，国家可以、也应该用法律的形式规定禁止其自由买卖，但是国家却不能以此剥夺农民对土地的所有权。而现行的法律却没有规定农民实际意义上的土地所有权。宪法规定，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有。“农民集体所有”这是一个很玄妙的法律概念，它既不否认农民天赋意义上的土地所有权，但又不给农民实际意义上的土地所有权，“农民集体所有”的实质是农民名义所有，国家实际所有。因此，在整个征地过程中，征谁的土地、征收多少、补偿价格等等，都是国家说了算，农民没有发言权。改革开放的20多年时间，政府通过征地获取的土地差价、土地增值收益不下数万亿元。然而，这次“积累”还不同于前一次“积累”，前一次“积累”的财产属于国有财产，国有财产理论上属于全体国民所有，因而，农民至少还有名义上的所有权，但这次“积累”的财产却有相当一部分流进了包括地产商在内的各类企业及各级官员的腰包。
从表面上看，农民并没有因为失地而陷入困境，相反，他们的生活水平纵向而言仍在提高。这是因为农村家庭联产承包责任制改革至今仍对农村和农民产生着积极的影响；城市劳动力市场的开放，使得大批农村剩余劳动力有了进城打工的机会。进城农民干着最苦最累最脏的活，拿着最少的钱，且没有医疗、失业、养老等保障，但是，比起种田来其收益还是要高了许多。然而，我们不能因为农民目前没有陷入困境就可以置农民合法权益于不顾，我们也不能因为目前没有农民因失去土地而产生严重的社会问题而高枕无忧。事实上虽然农民生活水平纵向相比仍有提高，但横向比较却在下降。随着时间的推移和失地农民的增加，因失去土地而引发的各种社会问题或迟或早总要爆发出来。所以，及早地做好失地农民权益保障工作，不仅仅是维护失地农民合法权益的需要，而且是促进社会公平、维护社会稳定的需要，更是建设社会主义和谐社会的需要。
那么，如何才能做好失地农民的权益保障工作?近几年不少专家学者及实际工作者做了许多有益的研究和探索，比较通行的观点是：一、明确土地产权，即明确土地为农民个人所有；二、土地交易实行市场化运作，即土地买卖双方作为平等的民事主体，通过协商和谈判确定土地的交易价格，并且“通过多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平”。笔者认为上述观点值得商榷，虽然土地产权模糊是造成当前土地被滥征滥用的一个重要原因，而且土地对农民来说应该具有天赋意义上的所有权，但是仅仅明确土地产权是不够的。对农民来说，土地是一种特殊财产，它具有不可再生性、当前收益性和长远保障性。农民在年青力壮的时候在土地劳作以养家糊口，年老体弱失去劳动能力后，则把土地传给子女以换取子女的赡养，这就是土地对农民的意义。在中国历史上就有过农民“永业田”禁止买卖的规定，其实质就是使土地对农民能起到一个最基本的保障作用。如果只明确土地产权，即确定土地为农民个人所有，并实行土地交易的市场化运作，土地交易双方以平等的民事主体通过谈判、协商、竞争等多种方式来确定土地的价格，完成土地交易。这样做理论上似乎很公平，但是，结果会怎样呢?这样做的结果不外以下几种情况：
第一种情况是，土地买卖双方在表面上平等实际上不平等的情况下完成土地交易，最终农民利益受到损害，社会不公平程度进一步加剧。理由是，表面上看，土地交易双方的法律地位是平等的，都是平等独立的民事主体，双方的交易行为是自由的，你愿卖我愿买，整个交易过程似乎是公平的。但是，这种表面上平等掩盖着实际上的不平等。因为作为土地出卖方的农民，其组织化程度、谈判能力、经济实力等等，都无法与作为土地买方的开发商及其他土地征用者相提并论。国家在许多方面制定了保护弱势一方的法律法规，如，劳动法、消费者权益保护法、妇女儿童权益保障法、老年人权益保障法等，这些都是保护弱势一方合法权益免受强势一方侵害的法律，但是，到目前为止却没有一部保护农民合法权益的专门法律。在实力对比如此悬殊的情况下，作为弱势一方的农民，如果没有特殊法律的保护，其利益受到损害是不可避免的。
第二种情况是，不管土地买方出多高的价钱(当然，这只是个假设，买方一定会有一个上限价格)，农民就是不卖。由于买卖双方的行为是一种民事法律行为，国家对此既不能进行行政干预，也不能强制征收，因为土地是农民私有财产，根据宪法的规定，除非是出于公共利益的需要，并给予合理的补偿，国家才能对公民的私有财产进行征收或征用，但是，现实中绝大多数征地行为都是商业行为，或是房地产开发，或是兴办企业，真正出于公共目的的只是一小部分。因此土地交易最终只能归于失败。但是，这种失败的结局却阻碍国家工业化、城市化的发展进程，与社会发展潮流不相符合。工业化和城市化是社会发展的必然趋势，是社会进步的表现，现在世界发达国家的城市化率已超过75％，而我国的城市化率还不到37％，远低于世界发达国家的水平。根据国家发展总体目标，到20lO年，至少还需要180万公顷的城市建设用地。而这样大规模的建设征地在土地完全市场化的条件下是难以完成的。
第三种情况是，即使农民以较高的价格出售了自己的土
地，那么农民拿了这笔钱之后会怎么样呢?无非是正当家用(盖房、娶亲等等)、投资或储蓄、不正当消费(赌博、大吃大喝等)，其中除了储蓄和投资成功之外，当农民卖地的钱用完以后，农民的生老病死由谁负责呢?开发商当然不会来管。开发商和农民从法律上说是一种平等的民事主体关系，只要买卖合同一经履行，他们之间的法律关系就宣告结束，至于农民拿了钱去干什么或者以后会发生什么，则与他们毫无关系。但是，农民和政府的关系却不是这么简单的民事法律关系。规范政府和农民关系的法律是宪法(宪法是规范国家和公民之间关系的根本大法)，政府和农民的关系更多的是一种责任关系。也就是说，当农民把卖地钱用完以后，他们的生活如果陷入窘境，政府却不能像开发商那样坐视不管。然而，这样似乎对政府又有失公允，因为农民将自己的土地以市场的价格出让给了开发商，最后却又因为生活陷入困境而依赖政府，这样政府承担了义务却没有享受到权利，这与现在的情况正好相反。现在的情况是政府享受了权利――以非市场的价格从农民手中征得土地，再转让给开发商，政府从中获利或部分官员搞权钱交易，却很少承担义务――对农民仅支付少量的征地补偿费。
第四种情况是，即使农民与征地者签定公平的征地合同，也就是说，农民以自己比较满意的价格出售了自己的土地，但农民以后却分享不到土地增值带来的收益，而要承担可能出现的通货膨胀所带来的风险，这对农民也是不公平的。
既然国家的发展，城市化、工业化进程的加快，征地是不可避免的，现行的征地办法既是对农民利益的严重剥夺，也会给国家和社会留下许多隐患，让农民和开发商在所谓平等的条件下进行土地自由交易又行不通，那么，如何来解决这一矛盾呢?笔者认为，用保障换土地是解决这一矛盾的根本途径。具体做法是：首先，明晰农村土地产权制度，改变目前农村土地产权模糊的现状，确定农村土地归农民个人所有。其次，禁止土地自由买卖，建立国家对农民土地的征收制度。也就是说，土地的首次交易只能是在国家和农民之间进行，而不可能是农民和其他任何人，而且这种交易是带有强制性的。也许有人会说，既然规定土地为农民个人所有，按照法律规定，公民有权处置个人的私有财产，禁止土地自由买卖似乎有悖这一法律精神。但是，土地是一种特殊的财产，如果允许自由买卖，不仅影响到土地所有者个人的利益，而且还影响到国家和社会的公共利益，比如，土地的兼并、失地农民的大量增加而引发社会的不稳定，等等。因此，规定禁止土地自由买卖是符合社会公共利益和宪法精神的。建立国家对农民土地的征收制度也是符合宪法精神的，宪法规定，公民的合法的私有财产权不受侵犯，但国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。国家加快城市化、工业化进程，从总体上说是符合社会公共利益的，因此，无论是房产开发还是工业建设用地，都可以说是符合社会公共利益，关键是你的征收或征用是否给了农民以合理的补偿。所以，接下来的问题就是征地补偿问题。怎么才能算是合理补偿呢?笔者认为，确定是否合理的标准至少应考虑以下三个因素；一是土地收益的长期性，这个长期性是无限期的；二是土地的增值性，土地的价值会随着时间的推移而增加；三是它对农民生活的基本保障性，也就是说农民只要有了土地，其最基本的生活就有了保障。鉴于以上三方面因素，国家在确定土地征收补偿标准时，就应该既要考虑到农民的近期收益，更应该考虑到农民的长远收益。也只有考虑农民的长远收益，农民才能真正享受到土地保值增值带来的收益，农民的权益才不至于受到损害。农民的近期利益就是征地时农民所受到的实际损失，如农作物或其它经济作物，也就是通常说的“青苗费”补偿，目前的征地补偿实际上只是“青苗费”补偿，而不是土地本身的价值。农民长远收益就是土地的长期收益及土地的保值升值，这才是土地的真正价值所在。要考虑农民的长远利益最根本的就是建立保障换土地的土地征用补偿制度。那么，保障换土地中保障应包含哪些内容呢?这要依据各地的实际情况而定，但至少应包含以下三方面：一是失业保障，如果失地农民不能保证安排就业，就应当享受失业保障救济；二是养老保障，失地农民达到退休年龄的，就应该享受基本的退休养老保障；三是最低生活保障，失地农民的生活低于当地最低生活水平，就应该享受最低生活保障。总之，只有建立保障换土地的征地补偿制度，才能真正体现出土地对农民的价值，农民也才能完成从失地农民到城市居民的身份转换。