TIPS内外监督现状浅析
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财、税、库、银税收收入电子缴库横向联网系统（tips）是指财政、税务、国库、商业银行利用电子信息技术，通过网络系统办理税收征缴入库业务的计算机操作系统。财税库银横向联网系统的上线给财政预算收纳业务带来很大改变，从人民银行角度看，业务操作从手工化向电子化转变，数据载体从实物化向信息化转变，这种转变使得资金隐蔽性增强，央行对财政预算收入收纳业务的监督工作难度进一步增大。因此，新时期如何发挥央行监督职能，提高监督工作效能，显得尤为重要。本文分析新系统上线后监督中存在的问题并提出相关建议。
一、对外监督缺失
最近几年来，受一些因素的影响，国库监督被弱化的现象十分严重，不仅影响到国库监督工作的正常开展，还直接影响到国库资金的安全。特别是财税库银横向联网系统在提高国库工作效率的同时也加剧了预算收入收纳的监督管理难度，国库监督工作面临新挑战。
（一）系统程序的缺陷，弱化了国库监督职能履行
财税库银横线联网系统为了避免重复录入税票信息，加快税收入库速度，采用“半封闭”式信息录入程序。无论是入库、退库、更正业务还是资金划拨的发出都由税务部门一手完成，人民银行对信息数据并没有参与权，国库更像是一个资金入库机构，税务发出信息，国库核对信息，数据的准确完整与否取决于发起方，国库无法界定。无形中扩大了税务的行政执行能力，却削弱了国库监督在三大预算资金监督（人大监督、审计监督、国库监督）中的话语权。
此外，系统税票审核模块存在的缺陷，更加剧了国库监督的无效性。使得国库监督职能沦为形式，甚至荡然无存。该审核程序无法直观的查看原始税票，国库人员不能细致全面的审核税票信息，虽然通过恢复电子税票的原始凭证信息可以查看各项要素，但是如此一来又与过去国库逐笔录入税票信息的操作无异，达不到系统提高税款征缴效率作用，国库柜面监督职能确实难以履行。
（二）法律法规的不健全，阻碍了国库监督效用发挥
国库监督职责的主要行政法规依据是1985年颁布的《国家金库条例》，至今未予修订、完善。长期以来国库监督工作立法严重滞后，法规粗化、陈旧，约束力小、操作性差。特别是财税库银系统上线以后，法规制度的不健全更是引发了“双轨制”的风险，阻碍了国库监督的正常发挥。目前，财政预算收入仍有一部分纸质税票需要手工录入，这种电子缴库与手工缴库并存的运行模式我们称之为 “双轨制”。税收“双轨制”期间任何业务都需要分两套程序，增加了国库业务的复杂性，也削弱了国库的监督力度。
“双轨制”期间，对业务时限要求性较高，由于纸质预算收入需要定时化缴入库，要求商业银行按时把税票送往国库及时入库，以免税票被延压至次日。但是在一些极端情况下，纳税人在纳税期限最后一天才把税票交到银行，错过国库纸质税票入库时间，只能要求纳税人重新到税务部门开具税票，造成资金非主观性扣押。国库监督面对如此由制度不健全造成的纰漏无能为力。
二、对内监督空白
国库会计事后监督是依据相关法规、制度，在全面复审的基础上，对国库资金的安全性进行重点监督，保证国库各项会计业务的合法、合规、准确、完整。然而，随着财税库银横向联网系统运行，国库各项业务信息化、科技化发展程度越来越高，相应的事后监督机制却停滞不前，使得事后监督工作很被动，监督出现空白点，事后监督难以发挥最后防线的作用。
（一）监督制度匮乏
在日常监督中，监督依据主要有会计监督规范性制度和会计核算操作性制度两种形式。前者以事后监督中心为指导对象，后者则针对会计核算部门。财税库银横向联网监督主要参照《财税库银税收收入电子缴库横线联网管理暂行办法》等制度条例，这些制度有关条款表述笼统、难于操作，且没有对事后监督的具体操作方式、监督重点、易发风险点等细节做阐述，制度的操作性不强制约了监督职能的发挥。一方面导致监督结果证据不充分，监督通知书对被监督单位的说服力不强，使得事后监督部门在与国库部门的联系、沟通、协调中处于比较被动的位置。另一方面缺乏标准规范，监督工作很难统一执行。监督的范围，监督的广度和深度都比较难掌握，监督的效率不高。
（二）监督手段落后
纸质税票录入时代的国库会计监督条理非常清晰明了，纸质核算资料为监督提供了丰厚的载体，监督工作有凭有据，能够及时发现差错并提出整改意见。但是税收入库采用横向联网系统以后，配套的国库监督系统尚未在全国范围内推广，仍处于调试阶段。横联系统也没有供监督人员监督会计核算的查询接口，监督人员无法与国库实现基础数据共享，看不见原始税票及其要素，对电子信息中的违规数据难以识别和确认，监督人员只能被动的等待税务部门自行提出更正。监督手段的落后严重影响了监督实效的发挥，监督过程形同虚设，对风险防范难以发挥作用。
（三）监督作用失效
财税库银横向联网系统是一个牵扯多部门的系统工程，涉及电子信息、资金汇划等多重技术，区域性强、协作性强，任何一个环节处理不当都会引起税收延迟，甚至引起部门间的纠纷。从财税库银横向联网系统的现形管理体制来看，系统缺乏一个“大统一”的监督管理机构，缺乏必要的内控机制。单位之间各自为政，业务职责不明确，差错责任难落实。如此一来，人民银行事后监督工作被架空。一方面，事后监督中心监督范围受限，所有监督工作只针对国库会计核算业务展开，而国库会计业务只是整个系统一部分，局部监督对系统整体运作影响不大。另一方面，由于差错责任难以落实，差错发生相互推诿责任，监督惩处结果对国库会计工作指导作用不明显。
三、建议及意见
（一）重视国库监督，实现“科技强库”
国库在预算执行中具有核算、反映、监督的职能，国库相对独立于地方政府和财政，没有逐利动机，在办理各项预算资金收支业务中，有能力依法实施监督管理，有效降低预算资金运行和管理风险，因此除核算和反映各项业务外，监督预算资金安全是国库工作另一个重要的基础职能。国库必须先确保国库监督职能充分发挥的前提下，再来提高国库工作效率，而不是本末倒置的一味追求效率，却放弃国库预算执行工作的基础职能，国库必须采取有效的方法实施监督管理。积极开发新程序，在国库横向联网系统研发审核模块或是计算机自动对电子税票信息审核，对于不合规的或有疑问的税票退回处理，提高了审核速度，加大国库监督力度，发挥国库监督应有的效用。
（二）完善制度建设，成就“制度立库”
加强法规建设，提升国库监督的法律效力。立法应明确人民银行国库监督的法律地位及其基本职责。同时，应尽快出台《预算法实施条例》，修订《国家金库条例》及其实施细则。在这些具体法规中，进一步细化人民银行经理国库的权责，进一步明确国库监督的目的、职责、范围、手段和成效评估等内容，从法规层面明确财政、税务、国库、海关等部门在预算执行中的责权关系。基层央行在完善内控制度建设的基础上，尽快实现缴税无纸化，制定统一的操作规程和详细的《实施细则》，让具体业务按照明确的操作程序和步骤进行，使预算收纳业务统一规范，规避“双轨制”引发的风险。国库制度建设要跟得上横向联网业务发展需要，对不合时宜、缺乏实用性的制度适时调整、修改，对出现盲点的制度及时补充。
（三）加大科技投入，优化监督手段
计算机网络技术是财税库银横向联网系统的有效载体，应该加大对科技的资金投入，增强网络监督操作。建议有关部门建立一个科学、严密的监督平台，引进国库会计电子化监督技术。把监督系统、国库会计核算系统、横线联网系统、现代化支付系统相连接，通过网络数据导入，实现信息共享，增加系统业务查询、参数比对、关联勾对功能，借以先进的计算机技术提高国库会计核算的正确性、合规性，增强监督工作的时效性，及时过滤筛选出异常操作，并予以警示、跟踪，有针对性地实时监督，对不规范业务及时修正。
（四）建立高效的监督机制，促进监督效能发挥
为适应横向联网多部门合作的运作机制，财、税、库、银要加强部门间配合、协作关系，建立统一内控管理监督体系，构建监督管理委员会制度，各单位设立相应的监督岗位。委员会负责制定有关的监督管理的办法，协调各单位财税库银业务的监督工作，按照各单位的业务职能详细划分监管管理权限和职责义务，在监督工作上做到统一管理。各单位下属的监督岗位根据管理委员会的统一部署具体履行其对财税库银核算的监督职能，把监督工作做到统一规划，分工协作。