政策执行反馈:基于委托和控制权理论

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摘 要：政策反馈途径不畅、反馈主体缺乏积极性、反馈信息失效、失真等现象的普遍存在，决策的质量无法得到保证。本文应用委托和控制权理论，探讨了政策执行前段反馈和政策执行后段反馈存在的问题并分析其原因，最后在此基础上对优化我国政策执行反馈提出了几点对策

关键词：政策反馈；委托；控制权

0 引言

自1948年诺伯特·维纳提出控制论，反馈的重要性开始为世人所知。从系统视角出发，信息反馈与信息输入、输出共同构成了一个闭合的信息回路，是完整的系统不可或缺的组成部分。政策反馈是科学决策的重要环节，也是保证决策质量的必要基础。但是我国的各级决策部门在实际的管理中，只强调政策输入和输出的质量，而往往忽视政策反馈的作用，这一点从政府部门绩效考核标准中可以得到证实。政策反馈途径不畅、反馈主体缺乏积极性、反馈信息失效、失真等现象的普遍存在严重损害着政策反馈的质量，极容易造成决策的失败，是“十二五”规划着重强调政府部门决策的科学化，因而探究我国政策反馈存在的问题，剖析其背后的深层次原因以及提出应对方案是十分必要的。

1 委托和控制权理论

从委托的角度来看，中国政府一般可以分为三个层级：中央政府、中间政府和地方政府，中央政府可以视为委托方，将政策目标（如高速免费通车、节能减排等政策）发包给承包商，即中间政府（如直辖市或省级政府部门），中间政府在将政策目标细化修正再交付给下级商，即地方政府（如市、县级政府部门）。各级政府之间这种发包关系同样具有一般意义上委托的特征，因而由于委托方与方之间存在信息不对称的问题，作为方的下级政府同样会有机会主义行为的发生，从而对政策执行产生负向影响[1]。从控制权的分配角度出发，周雪光[2]认为中央政府拥有设定政策目标和行使验收“货物”的权利，中间政府对下级政审拥有激励、惩罚的权利，而地方政府则拥有实际执行的权利。不同行政主体拥有不同的控制权，权力的协调和制约成为政策执行的关键。政策执行是一个动态的过程，政策的反馈是政策执行过程中一个必要的环节，其本质是政策信息的反馈[3]。如果将上级政府把政策目标发包给下级政府的过程视为是一种信息自上而下的流动，那么政策的反馈就是一种信息自下而上的流动，正是有反馈机制的存在才保证了政策的持续性和不断修正的可能性。同时在政府组织之外，还有着多元的利益相关者，如新闻媒体、政府的合作伙伴、专家群体等等，他们往往被称为议题网络[4]，会对政策的制定与执行产生影响。

本文在委托的理论和控制权分配理论的基础上，进一步研究了各级政府之间政策反馈的结构模型。当政策在执行中出现偏差或者本身存在缺陷的时候，政策反馈的机制可以实现信息的逆向流动，通过一次或者多次的反馈，决策者可以利用丰富的反馈信息更加深刻地了解政策执行中存在的问题并对政策进行修正，在提高了决策的质量的同时也尽可能的降低了因政策偏差、亏空和失败而导致社会福利的损失。政策反馈的实效性和反馈信息的准确性直接影响着政策反馈的质量。

2 我国政策执行反馈现状及存在的问题

中国的政府组织具有鲜明的官僚体制的特征，政策信息通畅是逐级传递，反馈的信息也是要按照层级由低到高的方向流动。我国政策的反馈一般经历两个阶段：中央政府与中间政府之间的反馈，中间政府与地方政府之间的反馈。在这里我们将前一个阶段定义为政策执行前段反馈，指中央制定宏观政策后下发给各直辖市、省级政府，并由其负责根据地方情况制定实施细则的过程中存在的政策反馈；后一个阶段定义为政策执行后段反馈，是指中间政府政策实施细则后交付由基层政府执行的过程中存在的政策反馈。

2.1 政策执行前段反馈存在的问题

由于中央政府和各中间政府之间存在着遥远的行政距离和漫长的空间距离，中央政府将全部的控制权力集中在自己的手里是不可能的或者说由此带来的成本是十分巨大的，同时由于信息上的不对称，中央政府无法随时随刻的对中间和地方政府的行为进行有效监督，因而许多情况控制权的分离是必然的选择。中央政府的主要职责是制定政策目标，并对中间政府（承包商）的政策执行情况进行验收，而将激励、监督、执行等权力随着委托任务一同转移给了中间政府。权利的下放，一方面增加了中间政府的灵活性，可以依据当地情况在一定范围内对政策进行修正，从而使政策更有效的执行；但是另一方面，由于中间政府与中央政府、中间政府之间的动机存在很大的差异，自由裁量权的存在会使方中间政府依据自己的偏好在一定范围对政策进行扭曲，偏离于甚至有悖于中央政府最初的政策目标。当一项政策触及地方政府以及利益集团的利益，为了维护既得利益，他们有足够强的动机来阻碍政策的实施。这一点可以通过政策过程的表征，即政策反馈的情况进行验证。

政策反馈一般具有两种模式：积极的反馈和消极的反馈[5]。积极的反馈是指中间政府积极主动的将政策执行信息反馈给中央部门，通过主动的沟通，协调好不同利益集团的关系，在政策真正实施以前发现问题、解决问题，为政策执行做好充分的准备。消极的反馈模式是指中间政府对于上级的政策普遍采取观望的态度，选择暂不执行政策。当政策公布的时候，一部分中间政府进行反对意见的反馈，但是往往会遭到中央政府的无视和驳回，因而更多的中间政府不会主动的向上级进行反馈政策执行情况，而是选择拖延，尽可能的推迟政策生效执行的时间。中间政府只要完成委托方规定的任务即可，对于委托的任务（政策）本身往往无权修正。因而当中央政府的政策损害到中间政府的既得利益的时候，中间政府倾向于采取消极的反馈模式。

2.2 政策执行后段的反馈存在的问题

在三级政府结构中，地方政府是真正的方，具体负责政策的执行，而中间政府扮演的是承包商的角色，其中心任务是确保如期按约向中央政府（委托方）交付政策成果。在政策过程中，中间政府地方政府拥有了实际的管理权，通过激励权确保了奖惩与地方政府的努力程度相对等，降低了地方政府机会主义行为的发生。相对于中央政府，中间政府与地方政府的关系更倾向于一种利益的共同体。这种权利结构所具有的反馈模式与政策执行前段的反馈模式有所不同，地方政府选择消极反馈的拖延策略的情况发生的可能性较小，但是这种模式强调政策命令自上而下的传达与执行，地方政府只负责政策的执行，很少会关注政策本身是否存在问题。即使地方政府发现了政策存在问题也无权终止执行，需要逐级上报进行政策的反馈。这种政策反馈模式无法保证反馈的时效性和质量，由于错误的政策得不到及时的修正而造成社会福利的更大损失。

3 现有政策执行反馈的思考

本研究认为我国现有的政策反馈存在两个方面问题：一是政策执行前段，缺乏反馈，消极反馈。二是政策执行后段，反馈时滞较长。一项政策的制定与执行不是一个单向的过程，而是一个动态的需要不断修正的过程。政策反馈实现了政策过程的回路，保证了政策的持续性。执行反馈背后的组织结构影响着政策反馈的质量，不同的权利划分，不同的管理层级又会产生不同的反馈结构。节约交易费用是一切治理结构演化的动力[6]，因而从这一思路出发，本研究关于政策反馈进行了以下思考。

3.1 理顺委托关系，健全反馈机制

委托关系的存在导致信息不对称、机会主义行为普遍存在政策执行中，因而正确对待委托关系是必要的。目前的政策反馈多是随机性的非制度化的，缺乏稳定的制度安排和可以遵循的反馈机制。由于行政强制力的存在，中央政府在制定政策目标的时候一般情况下不需要考虑下级政府的意见，因而在政策制定的环节缺乏有效的政策反馈和沟通。一方面是由于计划经济遗留下来的惯性和层级节制的官僚结构，中央政府认为基层政府没有足够的信息和能力来参与到政策的制定中来，因而对基层政府的反馈意见重视程度不够。但是一项政策的出台必然会损害一部分政府的利益，由于缺乏健全的反馈机制，基础政府的利益诉求无法有效的向上反馈，于是为了维护既得利益就会采取“选择性执行政策”的方式来减小损失，即只执行政策中有利于自己的部分或假执行。另一方面，由于没有完整的反馈机制，下级政府无法将信息反馈到专门的部门和人员，同时在信息反馈的过程会受到重重的阻碍，因为将会承担大量交易费用，基层政府便可能选择放弃信息的反馈。综上，健全反馈机制，可以降低上下级政府之间因沟通协商而造成的交易费用，提高政策的质量，减小政策在执行过程中面临的阻力。

3.2 合理分权，优化反馈组织结构

优化结构的关键在于权利的合理分配。权利分配的原则是权力与责任相统一。在政策反馈的组织结构中，下级政府只对政策执行情况负有责任，而不会去考虑政策本身是否存在的问题，即使存在问题，由于自己并未参与到政策的制定中，因而也无需承担政策本身缺陷而产生的责任，因而下级政府缺乏足够的动机进行政策的反馈。组织理论认为合理的分权是激发下属工作动机的有效方法。控制权的向下转移可以激发下级政府的积极性，下级政府在获得剩余索取权的同时也承担了政策执行的风险，因而会对政策的执行投入更大的经历，以保证最终政策目标的实现。

政策执行反馈的结构对于政策反馈的效果也有显著的影响。管理层级的数量与反馈时间存在反向关系。管理层级越多，反馈所要经过的程序越多，所产生的反馈时滞则会越长。对于直辖市或省会城市来说，如北京、上海、广州由于权利嵌入的程度很高，管理层级较少，所在政府拥有较大的自由裁量权，当政策在执行中出现偏差时可以迅速对其进行修正，从而有效的缓解缺陷政策带来的损失，然后对于行政级别较低的众多地方政府，权利嵌入程度较低，他们需要通过更多的行政层级进行反馈，同时由于各地区的实际权利地位也有很大差异，其向上级反馈和上级向下级的回馈都要经过很长的时间，因而反馈的质量也无法保证。

建立预案是优化反馈结构的一个有效措施。预案是指对潜在的或可能发生的突发事件的类别和影响程度而事先制定的应急处置方案。从权利分配角度来看，预案是将解决问题的权利赋予下级政府，一旦有突况发生，无需得到上级批准即可依照预案自行采取措施，因而是分权的一种具体方法。预案是属于触发式的“零时滞”的反馈，可见预案的存在很大程度上缩短了反馈的时间，提高了政策执行的效率。

3.3 丰富反馈形式，拓宽政策执行反馈渠道

政策的反馈主要是信息的反馈。反馈渠道是否畅通、反馈渠道是否多样都会影响信息反馈的效果。首先要丰富信息反馈的形式。政府间信息反馈的形式以书面形式为主，优点是反馈内容相对准确，形式正规，但其缺点就是反馈信息流动速度较慢，缺乏时效性。因而需要丰富政策反馈的形式，可以通过点子政务平台，进行电子邮件反馈、视频反馈等等，这样可以很大程度上缩短反馈过程的时间，但需要注意的是要对反馈内容进行统一的管理，保证反馈信息的质量。第二，反馈信息的有效共享。丰富的信息资源是有效决策的保障。一方面，各级政府之间进行政策制定和执行的信息的共享，互相学习先进经验，及时发现并修正政策中的问题，从而节约了社会成本，提高了信息资源的利用率。另一方面，政府与公众之间进行信息共享，政府通过及时指导信息，对公众的行为进行有效的引导。第三，完善的信息反馈系统。信息反馈系统包括数据层面的系统，即信息的收集、处理、加工、反馈的循环系统，也包括完整的信息反馈的组织结构。专门的组织和技术支持可以很大程度降低反馈信息流动的阻力，缩短反馈时滞，提高反馈质量。

参考文献：

[1] Waterman R W， Meier K J. Principal-agent models： an expansion？ [J]. Journal of public administration research and theory， 1998， 8（2）： 173-202.

[2] 周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论[J].社会学研究，2012（5）：69-93.

[3] Sterman J. Business dynamics [M]. Irwin-McGraw-Hill， 2000.

[4] Rhodes R A W， Marsh D. New directions in the study of policy networks [J]. European journal of political research， 1992， 21（1-2）：181-205.

[5] Lasse Gerrits. Punching Clouds： An Introduction of the Complexity of Public Decision-making [M]. Emergent Publications， 2012.

[6] [美]埃里克·弗鲁博顿，[德]鲁道夫·芮切特.新制度经济学：一个交易费用分析范式[M].上海：上海人民出版社，2006：59.

基金项目：（1）国家自然科学基金项目（71203017）；（2）国家社会科学基金重点项目（12AGL010）。