广西壮族自治区检察机关轻缓刑事政策适用情况调查报告
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇广西壮族自治区检察机关轻缓刑事政策适用情况调查报告范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
摘 要：当前在轻罪案件中不当逮捕现象严重，相对不率偏低，抗诉只注重抗“轻”而忽视抗“重”，对不当立案的监督缺失以及对未成年人犯罪的特殊保护措施不力，是广西检察机关轻缓刑事政策适用中的突出问题。究其原因，主要有执法观念、工作制度、法律缺失等诸多因素。解决这些问题，必须通过加强教育引导、完善相关的工作制度和相关的法律规定等途径来共同进行。
关键词： 轻缓刑事政策；轻罪案件；检察工作； 状况与对策
中图分类号：DF 83 文献标识码：A
一、研究背景和调查方法
2004年12月召开的全国检察长会议，明确提出对轻微犯罪采取轻缓的刑事政策从宽处理的要求，对轻缓刑事政策在检察机关的广泛适用产生了重要的影响。经过近2年的贯彻实施，检察机关在刑事检察工作中适用轻缓刑事政策的状况如何？工作中主要存在什么问题？影响政策适用的因素是什么？采取哪些措施来促进该政策的全面贯彻落实？本文采取召开座谈会、数据分析、个案抽查的方法对上述问题加以分析。
评价轻缓刑事政策在检察机关刑事检察环节适用的成效，是较为复杂的工作，包括：（1）诉讼程序问题，如审前羁押、审查、提起公诉、认罪案件简化审理以及适用简易程序审理等；（2）案件质量控制问题，如对不逮捕率、不率的控制及评价体系；（3）检察官心理，如检察官对检察改革、检察工作的价值取向等的看法和认知程度。分析影响轻缓刑事政策适用的因素包括：（1）政治因素，如贯彻地方党委和政府对检察工作的要求，检察机关维护社会稳定的责任及压力；（2）制度因素，如刑事案件质量管理体系中的不逮捕率、相对不率的要求，案件质量检查的倾向及其评价等；（3）检察文化因素，如检察官对检察核心文化的认知度及检察文化对轻缓刑事政策适用的影响等；（4）社会心理，公众对刑法功能的看法、对检察机关打击刑事犯罪作用的评判等。笔者采取三种方法：一是主观评价法，即与从事刑事检察工作的检察官进行座谈，这是一种较为传统的调查方法。轻缓刑事政策适用的核心是对轻罪案件处理，如果说公众对处理轻罪案件的看法和意向是衡量该政策适用成效的尺度，那么直接执行该政策的检察官的看法和观点，同样是了解和判断政策适用成效的重要途径。二是客观指标，即利用检察机关统计资料及调查收集的数据进行计算和分析，客观地反映与轻缓刑事政策适用相关的现象。三是抽样对比法，随机抽取轻罪案件与重罪案件的处遇情况进行比较，从中可看出轻缓刑事政策适用的情况。
2006年8月至9月间，笔者深入到南宁、柳州和玉林三个地市级检察院及其所辖的部分基层检察院，召开7次座谈会，与直接从事刑事检察工作的80余名检察官进行了座谈。尽管调查面较小，但广西首府南宁、桂中重镇柳州和商贸经济较发达的玉林在广西具有一定的代表性，参加座谈会的检察官的看法也基本代表了广西检察官的看法。再辅之以全区的统计资料和个案抽查对比，便形成了轻缓刑事政策在全区适用的大致情况。
二、对广西检察机关适用轻缓刑事政策的基本判断
在调查中笔者发现，当前轻缓刑事政策的适用存在一些不容忽视的问题。主要是：
（一）不当逮捕现象较严重
为了保证逮捕措施的正确适用，确保既准确打击犯罪又有效防止错捕错押，《刑事诉讼法》第60条规定，逮捕必须同时具备证据要件、刑罚要件和必要性要件。但从调查的情况看，逮捕的必要性要件往往被“淡化”，法定条件在实践中容易演变为“构罪即捕”。全区检察机关2003-2005年共受理批准逮捕人数115 421人，因“无逮捕必要”而不批准逮捕的3 104人，不捕率为2.69%。同期广西各级检察机关作相对不案件和提起公诉后法院判处缓刑案件的总数为12 463人，说明有9 359人是没有逮捕必要而被逮捕的，占逮捕总数的8.33%。此外，实践中轻、重罪罪犯的审前羁押期限区别也不大。笔者在调查中随机抽取捕后被判3年以下有期徒刑和10年以上有期徒刑的案件各一件进行比较：赵某因犯盗窃罪被法院判处有期徒刑1年，审前被羁押130天；李某因犯故意伤害罪被判有期徒刑15年，审前羁押134天仅比赵某多4天。这种羁押期限等同于办案期限的现象，在实践中较为普遍存在。
（二）相对不率偏低全区检察机关2003-2005年共100 002人，而作相对不处理的却只有1 692人，相对不率为1.69%，最低的某市2003-2005年三年平均相对不率只有0.1%，有少数基层检察院甚至连续多年没有相对不案件。《刑事诉讼法》第142条第2款赋予检察机关相对不权，这既是检察机关享有的自由裁量权，也是对轻罪案件实施审前分流的重要渠道。目前广西检察机关作相对不处理的案件数，不足所办刑事案件总数的2%，说明大量轻罪案件与重罪案件的处遇基本相同，相对不在实际运行中渠道不畅，价值没有体现。
（三）抗诉只注重抗“轻”而忽视抗“重”确保法律的统一正确实施是检察机关的重要职责，体现在诉讼监督中就是确保对被告人所处刑罚与罪行相当，也就是在刑事抗诉工作中既要注意抗“轻”也要注意抗“重”。但实践中却是抗“轻”是常态，抗“重”是例外。全区检察机关2003-2005年共提起抗诉案件387件，因量刑畸重（包括因定性错误而畸重）而提起抗诉的案件只有12件，占3%。如甘某某因持刀捅伤正在执行公务的公安人员涉嫌故意杀人案，法院一审判处死刑，立即执行。检察机关认为一审判决量刑过重而提出抗诉，自治区高级法院二审改判被告人死刑，缓期两年执行。此案的改判，使原审被告人获得重生的机会，但也引起了业内人士对该案抗诉行为的议论。该案件虽属重案，但因抗重而引发议论，说明有的检察官人权保障意识还不够强，在抗诉环节适用轻缓刑事政策的工作仍有待进一步加强。
（四）立案监督工作开展不全面实践中只重对应当立案而未立案案件的监督，而轻对不应当立案而立案案件的监督；对应当立案而不立案案件的监督，只重数量而轻质量。全区检察机关2003-2005年共监督立案3 608人，不应当立案而立案的693人，应当立案而未立案的2 915人，立案后批捕的1 543人；某市2003-2005年共监督立案489人，而的却只有129人，占26%，并且到法院后还有相当部分是判处缓刑。
西南政法大学学报
林世雄，黄森：广西壮族自治区检察机关轻缓刑事政策适用情况调查报告
（五）对未成年人犯罪的特殊保护措施有待加强未成年人犯罪是轻缓刑事政策适用的重要对象。《联合国少年司法最低限度标准规则》明确规定，“尽可能减少未成年人的监禁机会，采用更多的替代措施。”我国《未成年人保护法》第38条也明确规定：“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”但实践中的做法并没有体现这一精神。全区检察机关2003-2005年受理公安机关提请批准逮捕未成年犯罪嫌疑人12 327人，批准逮捕11 101人，批捕率达90.05%；受理公安机关移送未成年被告人11 243人，决定提起公诉10 280人，率达91.43%。这是与轻缓刑事政策和未成年人保护法的精神相违背的。
三、影响检察机关适用轻缓刑事政策的主要原因
轻缓刑事政策在检察机关刑事检察工作中适用的时间不长，在适用过程中难免会遇到一些阻力，出现一些不适应状况。调查发现，影响轻缓刑事政策适用的主要因素有：
（一）传统执法观念和舆论导向影响检察机关享有一定的自由裁量权和法律解释权，这使检察执法具有个性化倾向，也导致执法者容易受到执法观念和舆论导向的影响。调查发现，就如何把握逮捕条件这一问题上，大约50%的检察官认为“构罪就捕”，有40%多的检察官认为尽可能掌握在“可能判处有期徒刑以上刑罚”的范围，仅有少数检察官考虑了必要性要件。究其原因，主要有三：一是以重刑思想为主流的执法观念对检察官的影响仍较为深刻，绝大部分检察官还没有彻底摆脱报复刑的思想桎梏，固守罪刑相当观念；二是受社会舆论对犯罪严惩态度的影响[1]网上对死刑废存问题、刘涌案件问题以及对某些官员腐败问题处理的争论情况，足可证明这个问题。，认为作相对不处理有打击不力之嫌，难以应对社会舆论；三是顾及内部案件质量管理体系和错案责任追究制度的制约。
（二）工作制度影响在调查中，有近70%的检察官认为，当前检察机关在角色定位和价值取向的选择中，仍然偏重于打击犯罪，人权保障重视不够。如案件质量管理制度以从重处理作为当然，从轻处理作为例外。因而在制度安排上对作批捕、提起公诉处理的案件，在把关、监督、甚至错案追究上，采取一种相对宽容的态度，而对作不捕、不诉案件却采取十分审慎和严格的态度。为了提高案件质量，检察机关内部规定，对不捕案件必须提交部门集体讨论；对不诉案件，还必须提交检委会讨论决定，而且普遍设定控制指标，经常采取专项检查或与其它工作检查相结合的办法来进行逐案复查。这些工作制度和措施，无疑对提高执法水平和办案质量起到积极的推动作用，但同时也会导致不当逮捕现象严重和相对不制度功能萎缩。同时，过分注重配合协作而主动放弃监督制约，绩效考核只重数量而轻质量，也是造成上述问题的主要原因。
（三）立法因素影响程序性是司法最明显的特征，《刑诉法》对刑事诉讼活动各阶段作出具体而有操作性的规定，是严格执法的前提和保障。就逮捕的有关规定而言，至少存在如下缺陷：一是逮捕法定条件的必要性要件规定过于原则，“尚不足以防止发生社会危害性，而有逮捕必要的”之“尚不足以”、“必要”的规定都是主观标准，缺乏客观的、可操作的规范，致使检察官对罪不该捕的犯罪嫌疑人是否批捕需要作艰难的选择。二是逮捕的替代措施规定有缺陷。取保候审和监视居住是逮捕的替代措施，从立法精神看，监视居住介于逮捕和取保候审之间，其不剥夺人身自由，但又比取保候审对人身自由的限制度要高，这对无固定住所又有较大人身危害性的犯罪嫌疑人具有适用空间。但是由于缺乏相配套的保障措施，在实践中使用不多，难以替代逮捕措施。三是审查逮捕程序的制约防错机制不健全。由于法律没有赋予犯罪嫌疑人对逮捕行为发表意见的机会，也没有规定必要的救济途径，使检察机关的审查逮捕和批准逮捕缺乏诉讼制衡和纠错机制。在相对不方面，法律规定的适用范围是不需要判处刑罚或者免除刑罚的轻微刑事案件，相对不范围过小，检察机关的裁量权难以发挥应有的作用。在立案监督和对未成年人犯罪的特殊保护方面也同样存在法律规定粗疏或缺失等问题。
四、轻缓刑事政策的国外实践与借鉴
轻缓刑事政策源于二战前后至20世纪60年代欧美目的刑思想的兴起。当时欧美国家犯罪数量激增，人们面对激增的刑事案件，认为传统的报复刑思想和做法已不合时宜，提出了目的刑思想，主张要注重教育而使犯罪人回归社会。但又由于目的刑思想过于强调刑法的教育功能和对犯罪的宽容，虽然实施了一系列措施，但并没有实现对犯罪的有效控制，犯罪现象依然严重。至20世纪70年代，相对报应主义思想主张对最严重的刑事犯罪实施重刑政策，在此基础上逐步形成“轻轻重重”的刑事政策。“轻轻重重”刑事政策强调对轻罪实行非犯罪化、非刑罚化和非监禁化的同时，也要对严重的犯罪实施严厉打击。
欧美国家实施轻缓刑事政策，体现在实体法上主要采取非犯罪化措施和广泛适用罚金及缓刑等非自由刑，在诉讼程序方面适用有别于重罪严格程序的特别程序，并且在刑事执行方面对自由刑广泛适用假释，采取非监禁化措施。尽管各国的情况有所不同，实现方式也有差别，但欧美国家轻缓刑事政策适用的效果却非常明显。在美国，根据联邦司法部的统计，1996年，在警察逮捕后被指控犯有联邦法上的罪行的56 982人中，经法院批准羁押的仅占34％[3]；在英国，羁押率也仅约为20%[4]；德国检察官审查的案件，每年的仅约占35%[5]；日本检察机关提起公诉的案件也只占案件的50.4%，余者绝大多数属“犹豫”[6]。
欧美国家实施轻缓刑事政策的实践表明，通过轻缓刑事政策的实施，使大量的犯罪人避免审前羁押，有利于人权保障；大量的轻罪案件在审判前成功解决和有效分流，从而节约司法资源，有利于集中精力加强对严重犯罪案件的审理，确保司法公正；对轻罪案件决定暂缓，进行刑事和解，有利于犯罪人悔过自新，缓和犯罪人与被害人的矛盾，避免自由刑带来的“交叉感染”，有利于犯罪人顺利回归社会。尽管我国的国情与欧美国家的国情有很大的差别，我国实行的轻缓刑事政策与欧美国家的也有所不同，但经济全球化带来的文化交流与碰撞，使各国文化相互吸收和借鉴成为未来的基本走向。
五、检察机关进一步贯彻轻缓刑事政策的对策建议
（一）加强轻缓刑事政策教育，树立新型执法观轻缓刑事政策是对“惩办与宽大相结合”政策的扬弃，其侧重点是非犯罪化、轻刑化和非监禁化，提倡的司法倾向是“可捕可不捕的不捕”、“可诉可不诉的不诉”、“可判可不判的不判”，目的是既要维护社会治安，又要保护社会稳定与良性运行，有利于和谐社会的构建和社会发展进步。因此适用轻缓刑事政策，首先要转变执法观念，解决长期以来“惩办与宽大相结合”政策所强调的犯罪化、重刑化和监禁化带来的影响，纠正“可捕可不捕的捕”、“可诉可不诉的诉”的固有司法倾向，真正树立打击与保护并重、以人权保障为核心的新型执法观。要结合当前开展的社会主义法治理念教育活动，自上而下地、全面系统地开展轻缓刑事政策教育，以轻缓刑事政策统一检察官的执法思想，并尽可能消除检察执法个性化倾向的负面影响。要正确处理好“严打”政策与实施轻缓刑事政策的关系。“严打”政策对打击严重刑事犯罪活动是非常有必要的，与轻缓政策一样，是“宽严相济”刑事政策的重要组成部分。但“宽严相济”刑事政策的“宽”与“严”是对立统一关系，它们相辅相成，核心点是相互结合。只有严厉打击各种严重刑事犯罪，才能确保社会稳定，保障轻缓刑事政策的顺利实施。只有充分实施轻缓刑事政策，对轻罪案件进行分流，才能集中精力加强对严重刑事犯罪的打击。要正确处理好适用轻缓刑事政策与尊重民意的关系。由于历史等诸多因素，我国民众人权意识比较淡薄，社会舆论普遍对犯罪持严惩态度，适用轻缓刑事政策有时会与民意发生冲突，但民意可以引导，要以严格执法来引导民意，而不能因一定范围的民意的影响而损害法律的公平与正义。要正确处理与侦查机关的配合和制约关系。检察机关与公安机关的工作配合，应当是在互相制约基础上的配合，应当是基于正确履行自己职责基础上的配合，而不能丢开职责无原则地讲配合。
（二）修改完善工作制度和激励机制工作制度和激励机制是检察机关刑事执法的制度保证和方向指引，影响着检察官的执法倾向。特别是案件质量管理体系中的考评机制，对轻缓刑事政策的适用有着重要的影响。如批捕率、不批捕率、率、不率等控制指标，以及规定必须完成的自侦案件立案数和普通刑事案件立案监督指标等考评机制，是与适用轻缓刑事政策相违背的，也与《刑诉法》的有关规定不相符，应当尽快修改。应该说，量化考核是一项有力的绩效考核制度，但并非所有的工作绩效都能用简单的数字来衡量和评价。在司法工作中，该不该立案、该立多少案、该不该捕、该不该诉，都必须根据案件的实际情况来定，而不能人为控制。通过预设执法办案指标作为控制和激励手段，是行政管理模式在司法领域的简单照搬，与司法工作规律和检察工作规律不相符。应该建立符合轻缓刑事政策精神的考评机制，采取评价指标的一致性与差异性相结合、定量考核与定性考核相结合的方法，激励、引导检察官积极地完成执法任务，通过业绩考核、能力评估、态度评估和潜力预测等，多维度地考评检察官执法成效，才能确保检察执法的合法性和合目的性。
（三）完善立法轻缓刑事政策所倡导的非犯罪化、轻刑化和非监禁化，其实现途径既在司法层面，更在立法层面。由于我国《刑法》中规定的犯罪仅是西方国家刑法规定犯罪的核心，犯罪化仍将是我国《刑法》的发展方向，这一点从1997年《刑法》实施后的修订过程可以得到印证，因而非犯罪化在我国的刑事立法层面不会有很大的空间。轻缓刑事政策应当更多地关注司法层面的非犯罪化、轻刑化和非监禁化的实现路径。笔者认为，应当从刑事诉讼法完善的角度进行考虑。就涉及检察工作制度方面看，主要应当完善如下诉讼制度：一是扩大相对不制度的适用范围。相对不是检察机关自由裁量权的重要内容，其所追求的是刑事追诉的目的性和合理性，体现了刑法的谦抑原则，可以促使犯罪人尽早回归社会。但是目前相对不适用条件限制过大，功能发挥空间过小。应进一步拓展其适用范围，建议扩大到《刑诉法》修改前的免予范围。二是建立暂缓制度。暂缓制度集预防、挽救、教育、感化、打击等功能于一身，全面体现了轻缓刑事政策的理念。自2000年12月武汉市江岸区检察院首次适用以来，山东、上海以及长春、抚顺、南京等地纷纷适用，收到了良好的社会效果，但其合法性也受到质疑。因此，应当尽快将这项经过一定范围的实践，并积累了相当经验的制度上升为法律制度。三是确立刑事和解制度。刑事和解制度作为新型的刑事问题解决机制，对于促使犯罪人认罪服法，修复良好的社会关系，构建和谐社会，意义十分重大。刑事和解应作为一项制度在法律上确定下来，并作为一种精神贯穿刑事诉讼的整个过程。同时，对刑事立案监督的范围、逮捕的必要性要件、青少年犯罪的权益保障等诉讼制度也应当以轻缓刑事政策为指导作进一步的补充与完善。
参考文献：
［1］蒋安杰轻缓刑事政策,构建法治社会的和谐之音――轻缓刑事政策研讨会综述［EB/OL］［2005-07-21］ www.省略/bm/2005-09/18/content_196544.htm.
［2］刘东根两极化――我国刑事政策的选择［J］中国刑事法杂志,2002（6）：29-33.
［3］杜福海顶级律师们问责刑事程序［EB/OL］. ［2006-07-28］www.省略/archive/news/2006-10-09/1034317979_5.aspx 8法制早报.
［4］刘斌逮捕强制措施制度在执行中存在的问题及其完善［EB/OL］ ［2005-8-21］www.省略/shequ/yuanchuang/200582200304.htm.
［5］龙宗智相对合理主义［M］北京:中国政法大学出版社,1999:310.
［6］王磊我国刑事不制度若干问题研究［EB/OL］.［2006-10-14］www.省略/Articie-Show.asp?ArticleID=802.