农村土地承包经营权流转问题与对策思考

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摘要：土地流转是整合农村土地资源，提高土地利用率，发展现代农业的重要基础和途径，关系到我国农业现代化和城镇化的进程。一直以来，农村土地流转不顺畅是制约农村发展的重要因素之一。本文对农村土地流转中存在的问题和原因进行分析提出：加快农村土地确权登记、颁证，规范土地流转的准入机制、建立完善农村社会保障机制、建立土地流转收益分配机制、加强土地流转的服务和管理等做好农村土地流转的对策。

关键词：农村土地承包 土地流转 服务管理

当前农业经营方式已经处于从传统的经营方式向现代经营方式的转变中，现代农业要求规模化，集约化，商品化生产经营。而我国从八十年代开始在农村实现的联产承包责任制，土地承包是一家一户的，承包地块的细碎化无法满足现代农业发展对土地规模的要求，制约着现代农业的发展。农村土地流转为解决这一瓶颈制约提供了一个有效的途径，对农业从传统模式向现代模式转变意义非同寻常，同时为进一步解放和发展农村生产力，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，促进土地流转依法有序的开展搭建有效平台。为此笔者对农村土地流转进行了调查和研究。

一、存在问题

土地流转经过多年实践，逐步显现出了一些不容忽视的问题及需完善的地方。

（一）集体所有的土地所有权主体确认迟缓

根据目前相关的法律规定农村集体土地的产权主体可以是村级农业集体经济组织，村民委员会，村民小组及乡镇农民集体经济组织；而目前集体土地的登记、确权、颁证工作许多地方都尚未完成。农民的土地承包经营权的登记、确权、颁证工作也进展较慢，农民的承包经营权无法发挥其应有的权能，无法为发展生产提供融资抵押，对发展现代农业造成制约。

（二）土地流转合同不规范

有的农户土地流转只有口头合同，以集体经济组织名义转包的，转包程序不规范、主要条款不全、流转费用确定不科学合理，没有充分考虑社会经济发展水平及物价指数等变动情况，为日后留下隐患。

（三）土地承包经营权缺乏相应的市场流转机制

土地承包经营权流转不仅需要供需双方， 而且还需要有一定的中介结构等相关组织来引导当事人进行流转。从目前实际情况来看， 中介机构还比较缺乏，主要表现在：缺乏土地承包经营权交易的组织机构；缺乏相应的土地评价机构； 土地流转市场的缺乏。

（四）土地流转对象具有很大的局限性

农村土地流转交易范围狭窄， 集体生产要素被排斥。目前， 政府不提倡农村外部的企业资金进入农村土地资源配置， 没有在较大范围内调动社会资源， 合理利用土地。其原因在于工商企业进入农业后可能会引发资本排斥劳动力， 而当前农村中的剩余劳动力又很难在短时间内得以向城镇迅速转移。所以土地流转的对象绝大多数在农村集体内部成员之间或农村集体之间， 有意投资农业的企业只能从事农业产前、产后服务， 很难进入农地流转市场， 对农业产业化发展形成障碍。

（五）土地流转收益分配不公

以集体经济组织进行转包的地方，出现克扣、移用、侵占流转收益的现象，农民意见纷纷。

（六）土地流转服务不配套、监管不到位

目前农村经营管理部门作为土地流转的服务和管理部门由于各种等原因，无法适应工作之需。社会化服务更是严重缺位。

二、原因分析

（一）基层干部、农民对土地的流转重要性认识不足

基层干部没有充分认识到土地流转是对联产承包责任制的发展和完善，是发展现代农业和新型农业经营机制的需要，同时，还认为土地承包到户后即为农民自已的事与政府不太相关，无所作为。农民则认为土地流转后意味着丧失了作为日后生活依靠土地，失去了生活保障。

（二）促进土地流转的制度建设滞后

如农民的养老和医疗保障制度建设，农业风险补偿和保险补贴，农业基础设施的正常投入机制等无法适应当前农村发展的需求。

（三）土地流转的监督管理机制不健全

管理组织机构人员配备不足和监管乏力，土地用途的监督，合同履行的监督等，土地流转收益分配和管理，纠纷的调处等这些机制目前还不完善。

三、对策探讨

（一）加快农村土地确权登记颁证，稳定土地流转经营权

首先要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权的确权登记和颁证，从法律层面明确农村集体土地所有权的主体资格。同时要健全农村土地承包经营权登记制度，加快对农村土地承包经营权的确权登记颁证。做到农户承包地面积准，四至清，权属明。为农村土地依法有序流转，为农民充分行使土地承包经营权的各项权能提供基础的法律保障。

（二）规范农村土地流转程序，依法签订土地流转协议

要严格遵守“依法、自愿、有偿”原则进行土地流转。规范、科学、合理的签订土地流转合同，保障流转双方的合法权益。由于农业生产受自然条件和市场供需的影响较大，存在较大的不确定性和风险。因此，土地流转合同的主要条款要明确、清晰，主要包括承包面积、四至、承包的起止日期、土地流转费及履行方式、土地的经营范围、违约责任、合同纠纷的调处等。尤其是对土地流转费的商定或公开招标确定承包基数时要充分考虑合同期内经济发展水平、物价指数等各种因素科学合理确定。为避免合同期内承包经营者因自然或市场或主观原因造成无法持续经营，造成流出农户的损失，应采取经营者提供相应保证，来维护农户的利益。同时要对农户的违约责任进行相应的确定，防止“红眼病”现象的产生，走出农业承包经营中经常发生的“承包—纠纷—毁约—再发包—再毁约”的怪圈。确保土地流转的顺利进行。

（三）健全土地流转的准入机制

农村土地承包经营必须始终以农为基础，在流转取得的土地上必须从事农业生产经营，禁止从事非农产业。随着经济的不断发展和城镇化的不断推进，新型农业经营主体的不断发展，必然意味着土地的流转和集中，这为工商资本和一些农业经营主体有机会进行“圈地”，他们不把流转取得的土地进行农业生产而是随意改变土地用途，从事其它产业的发展。从而取得其它土地增值收益。因此对土地流转流入方的资格进行依法严格的筛选，并对流转期内的土地使用进行监管，保证农地姓“农”。

（四）建立完善农村社会保障机制，进一步促进农民的流转积极性

农民始终把土地当作他们基本的生活保障，在农村社会保障机制未充分建立之前，还无法改变这一传统观念，造成许多地方农民的流转意愿不强，在不同程度上阻碍了土地流转的顺利开展。因此，国家要在农村社会保障方面制定相关的政策法律，同时增加政财投入力度，逐步解决农民的后顾之忧，这样即解决了农民的社会保障问题同时又促进了土地流转和社会的和谐。浙江省义乌市从2003年起开始实施农村土地流转农民养老保险制度，取得了较好的成果，到2012年底全市的土地流转率达64%，即解决了流转农民的养老问题又为发展现化农业提供了适量的耕地资源，实现了双赢利。

（五）建立土地流转收益分配机制

目前，土地流转的主要模式是转包，集体经济组织作为转包者取得了转包收益，在分配上要制定一个公平、合理的方案，必须严格按农民实际流转的面积及时足额发放到农民手中，并账榜公布，防止克扣、移用、侵占等乱象的发生，避免因分配等问题产生纠纷。

（六）加强土地流转的服务和管理

土地流转需要政府引导，农民参与才能取得实效。在政府引导方面，首先要制定一系列有利于土地流转的政策，其次是农村经营管理部门要对土地流转提供政策咨询、业务指导、合同履行、纠纷调处及仲裁等全方位的指导、服务与监督。在有条件的地方积极引导和探索发展土地流转的社会化服务组织如开展土地流转平台建设、土地价值评估、低押融资等社会化服务。