上篇:储地利益链
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“低价收储,高价拍卖”的土地储备制度被证明是一个神奇的杠杆:通过垄断土地一级市场,并辅之以“招拍挂”的供地方式,政府成为土地出让的最大受益者
《财经》记者 慈冰 张有义
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月春寒。北京市朝阳区望京地区东北角的大望京村,城乡结合部的喧嚣和嘈杂已不见踪影,“政府储备用地”的红旗插在整饬一新的空旷土地上,猎猎作响。
过去一年间,大望京村是一个上演“奇迹”的地方。作为北京市城乡一体化试点村,这里仅用53天完成了48.6万平方米的拆迁清退,而且创造了“全村无一户上访、无一户强拆的北京纪录”。
从拆迁之日起,大望京村便被纳入朝阳区土地储备之列,并被划分为五个区域,于今年实现整体土地供应。其所在地崔各庄乡副乡长胡振俭对《财经》记者说,2009年7月30日后,大望京村作为一个自然村就不存在了。
消失半年之后,大望京村却因今春北京“地王”面世,再度回到公众视线之前。
只赚不赔的天价交易
此前拍卖三幅地块已基本收回成本,余下两个地块的出让所得将为净收益
2010年3月15日,远洋地产(03377.HK)以40.8亿元斩获朝阳区崔各庄乡大望京村1号储备用地,该地块楼面地价达每平方米2.75万元,成为北京新的“单价地王”。
时隔两日,经过82轮“血战”,保利地产(600048.SH)斥资50.4亿元将大望京村4号、5号储备用地收入囊中。尽管未破远洋地产创下的“地王”记录,亦属让市场惊叹的天价。
北京市国土资源局(下称国土局)3月18日称, 2号、3号地块因竞标企业不足三家而流标,计划将由招标改为挂牌出让。
但经此一役,大望京村土地储备项目已获利颇丰。
由于规定了“土地成交后须一次性付款”,此前拍卖的三块51.66万平方米土地净收91.2亿元的土地出让金。而余下的2号、3号地块总面积38.4万平方米,且土地性质为商业金融用地、文化娱乐用地,市场预估价格不低于100亿元。
接近北京市政府的知情人士对《财经》记者透露,按照朝阳区土地储备中心此前预算,大望京村土地储备项目投入约116亿元。
其中,一级开发直接成本57.8亿元,相关财务费用及一级开发管理费约8.4亿元,以及大望京项目安置房组团(南皋组团)拆迁建设成本50亿元。以此计算,望京地区此前拍卖三幅地块已基本收回成本,余下两个地块的出让所得将为净收益。
“地王”的出现也直接刺激了区域房价的上涨。《财经》记者通过走访该区域二手房门店后了解到,目前该区域二手房均价在2.5万元左右,比2009年年初最低点时有近一倍涨幅。就在望京地王拍出当天,很多业主纷纷要求提价,报价已有5%的涨幅。而不少业主已放弃卖房计划,说要“再等等看”。
这一天,北京土地市场还接连出现三个“地王”,拿地方无一例外地都是央企。而3月15日和17日仅两天时间内,北京卖地收入就超过220亿元,达到去年全年的24%。
这样的火热场面,与此前全国两会传递出的平稳房价的信号和决心背道而驰,公众反应强烈,对央企财大气粗哄抬地价的批评不绝于耳。
在政府高层的直接过问下,各方迅速做出反应。国资委3月18日下午召开新闻会表示,78家不以房地产为主业的央企正在加快进行调整重组,将在完成企业自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后退出房地产业务。
几乎同一时间,北京市土地整理储备中心(下称土地储备中心)决定暂停原定在4月10日前交易的全部居住用地,包括原定3月底上市的400公顷土地。
但在北京市看来,像大望京村这样的试点无疑是成功的,且正被迅速复制推广。与大望京村一路(五环路)之隔的崔各庄乡索家坟村已被列入政府土地储备的范围,按照村政府通知,6月底之前村民必须清腾房屋,做好拆迁准备。
谁有资格参与规划
少数开发商为何能在公开竞拍之前,就完成整个项目的产品设计?
大望京村出现楼面价超商品房价格的“地王”,据中原地产研究部分析主要原因是,该区域商品房项目越来越少,土地稀缺;通信产业和互联网产业十分发达,摩托罗拉、索爱、西门子、松下、微软等高科技企业总部均设于此,且生活配套设施完善,特别是15号线等轨道交通即将开通。
尽管该地块先天优势明显,远洋地产仍遭遇了“地块价格偏高”的质疑。远洋地产回应称是公平竞争的结果,但同时表示,公司很早就开始研究大望京项目规划,十分了解该地区的整体规划和功能定位,“竞价前已完成该项目产品的设计研究和初步方案。”
这样的回应更加令人疑惑,远洋地产为何能在公开竞拍之前,就完成整个项目的产品设计?
《财经》记者在采访中了解到,远洋地产早在去年便与该地块有过“深度接触”。
2009年,北京市规划委员会(下称北京规划委)朝阳分局曾对“大望京商务区”规划开展过一次方案征集,定向邀请五家规划设计单位参与方案竞标。但与其他竞标不同,此次方案征集明确要求:规划设计单位必须组建一个含有地产公司、市场策划公司的团队。远洋地产作为其中一家参与了方案竞标。
2009年9月17日,9位评审专家选出两名获奖方案。其中,一等奖为SOM建筑事务所和富力(北京)地产开发有限公司提交的B05号方案,二等奖则是DADA国际建筑设计公司和远洋地产以及中信仲量联行有限公司提交的B03号方案。
为何邀请房地产企业参与城市规划?北京市规划委朝阳分局的工作人员对《财经》记者说,这是一种工作方式的创新。
“这样做的好处非常明显。以前政府做规划,并不是很清楚地产公司要什么样的地,地块如何划分、大小地块对项目开发来说有何差异。”该工作人员同时指出,通过方案竞标,大望京商务区最后的规划充分听取了开发商的意见,增强了项目开发的可操作性。而竞标团队中的市场策划公司,已对区域产业布局进行了深入分析,提前为项目后期运营做出判断。
“地产公司参与方案竞标跟他们在二级市场上拿地没有任何关系,这是一定要澄清的。”该人士强调,参与二级市场拍卖是企业的自主行为,与政府无关,“富力地产获得此次竞赛一等奖,但富力并未参与土地竞拍。”
他也坦言,参与方案竞标的企业在拿地时确实有优势,“之前早点儿做功课,对这个地块熟悉,比在二级市场消息公布之后再去琢磨要靠谱得多。”
但是,远洋地产并不认为拿下大望京“地王”是一种单纯的市场行为。取得“地王”的第二天,远洋地产首席财务长兼公司秘书沈培英对香港媒体表示:“今次项目(大望京村1号地)是受政府之邀而入标。我们一直在北京发展,深刻了解国策,对国策有非常好的解读。”
在相关主管部门看来,大望京村的成功经验――从区域规划调整开始便对开发企业有所圈定,进而在土地拍卖时达成“两厢情愿”的默契,显然值得继续推广。
3月15日,北京市国土局公告,朝阳区东坝北区的规划设计方案将面向全球公开征集。此次方案征集划定的区域范围约6.2平方公里,规模远远超过大望京村。
征集公告也提出,鼓励有地产开发及策划经验的开发企业、策划机构与规划设计机构组成联合体,参与本次征集活动。与大望京村规划方案征集不同的是,此次征集取消了五家限制,参与者的范围将更加广泛。
土地储备成“任务”
地方政府热衷于土地储备,主要因为政府“经营城市”的理念和土地垄断供给方式的有效结合
大望京村和东坝北区只是北京近两年土地储备中的“冰山一角”。
2009年年初,北京为应对国际金融危机,发挥投资对经济增长的拉动作用,决定加大土地储备开发投资力度,提出了全年完成1000亿元的投资任务。随后,土地储备投资落地工作以“快节奏、高强度”展开。
根据北京市国土局统计,2009年北京实际完成1165亿元的土地储备投资,基本实现储备开发面积约43平方公里(4300公顷)。
2010年还将有至少50平方公里(5000公顷)土地完成一级开发,投资额不低于1000亿元。
“去年到现在就没怎么休息过”,房山区一位从事土地一级开发的工作人员对《财经》记者表示,“这是一项‘政治任务’,多数区县都是区委书记、区长亲自挂帅,力度很大。”
崔各庄乡副乡长胡振俭介绍,为加快土地储备项目的推进,目前主要采取“市区联储”的新模式:市区储备机构负责向银行融资,筹募安置补偿和城市社会保险等前期资金;在资金到位的情况下,区县政府负责征地拆迁,安置房建设、分配,集体财产的处置和股权分配,以及市政配套设施的建设。
与此同时,政府各部门也对土地储备项目大开绿灯,并采取“串联改并联”的审批方式,尽量压缩审批时间。
北京市土地储备中心4月2日宣布,市国土局牵头负责的2010年第一批72个土地一级开发项目全部纳入绿色审批通道。该“绿色通道”于去年建立,由市发改局、规划、建设、交通、环保等部门协调办公。《财经》记者了解到,北京市国资委也已将国有企业投资落地列入到考核指标之中。
“地方政府热衷于土地储备,主要因为政府‘经营城市’的理念和土地垄断供给方式的有效结合。”安邦集团研究总部城市战略研究组认为,实践中,政府一头用强制性征地拆迁行为降低土地收购与生产成本,一头用政府资源的垄断供给制造不断攀升的土地价格,最大限度地获取土地差价。
而近几年“城乡一体化”热潮,使种种超乎寻常的努力也找到了运作空间,其中的政策壁垒被巧妙化解。
控制性规划失控
在政府主导的城市化发展路径上,规划往往成为地方政府的意愿工具
“扩大内需的基本动力就是城市化;而根本动力则是农村集体建设用地的流转”,首都经贸大学城市学院副院长刘欣葵接受《财经》记者采访指出,城市化过程中,对土地的需求是无止境的,也难以控制,地方政府随时都有扩张用地的冲动,而要实现必须修改规划。
这其中最关键的是,土地利用总体规划和控制性详细规划。
土地利用总体规划和控制性详细规划,都是城市建设发展中约束性的、强制执行的规划。其主要目的是确定各类土地的用途和利用方式,划定各类用地的规模、比例和界限,以及规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标,一般不得随意更改。
在政府主导的城市化发展路径上,规划往往成为地方政府的意愿工具。
2009年9月28日,《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》正式得到国务院批复。新一轮土地利用总体规划总的核心指标内容是:到2020年,北京市耕地必须不少于322万亩,这比上一版规划减少了194万亩;基本农田必须不少于280万亩,比上一版规划减少了169万亩。
北京市国土局副局长张维做客“首都之窗”栏目时透露出,在这一次规划中,城镇建设用地从原规划1650平方公里增加到了2700平方公里。
而在控制性详细规划更改方面,一位接近北京市规划委的业内人士对《财经》记者解释说:“在建设地区的土地使用性质和使用强度总量基本不变,城市功能不受大的破坏的情况下,控制性详细规划调整的权力掌握在市主要领导手里,仍然可以进行局部调整。”
事实上,通过大望京村的试点之后,控制性详细规划的变更已形成一套完整的流程,不再是一件难事。
接近北京市规划委的知情人士对《财经》记者表示,该区域城市总体规划在2004年就已完成,中心城区的控规也已经基本完善。
目前重新申请调整规划的做法就是,把这个区域单拎出来,做一个方案征集,中奖方案经修订细化之后,再通过一定的法定程序,重新落回到控制性详细规划之中。
“通过这种做法,总体性指标也会有所改变。例如,大望京地区原来没有地铁站,而方案调整之后增加了一个地铁站,交通能力有所上升,这样便多增加了近30万平方米的建设量,最后确定的控规指标为129.2万平方米。”该人士表示,接下来的东坝北区规划调整也将依照大望京村这种做法。
根据崔各庄乡提供的大望京村城乡一体化方案,其1.05平方公里土地中,60%为绿色隔离带,剩余40%进行商业开发。但在今年3月“地王”诞生时,大望京村的大部分土地已进入招拍挂。
储地的信贷风险
流动性高涨时,政府、银行、开发商参与的整个链条上的所有成本,最终将由购房者承担下来
政府大规模的土地收储与一级开发,需要大量资金。
2009年,为了完成投资计划,北京市国土局通过竞争性谈判方式,分别与国家开发银行、中国农业银行、中国工商银行等13家银行建立了资金合作关系,市、区两级储备机构共筹措银行贷款约1169亿元,几乎与当年北京实际完成的土地储备投资金额相等(1165亿元)。
而接近央行营业管理部的知情人士透露,近期央行主管部门曾与北京市土地储备中心进行过沟通,土地储备中心负责人也表示了对市场走势的担心,如果收储的土地卖不出去,土地储备中心将承担巨大风险。
“如按4%的利率算,北京市土地储备中心一年就要交几十亿元的利息。”该知情人士说。
市场变化带来的风险积聚已引起了银行的警惕。
2009年11月,在银行内部流传的一份风险分析报告指出,银行应对房地产市场景气程度充分考虑,多选择在收购时就已经有意向下家的土地储备项目,拍卖一笔,回收一笔;尽可能实现资金的封闭运作,限定地方土地局及财政部门的土地出让金专户在授信行开立。
4月1日,在重庆召开的全国城市商业银行第十次论坛上,银监会主席刘明康指出,土地储备中心的实质依然是政府投资平台公司,银行应根据政府的相关信息对其进行评级,据此给予不同的授信。
他表示,在土地储备中心以土地为抵押物时,应该低成数控制,要跟踪土地本身的性质、规划的变化。“比如,贷款时一块土地可能是计划用于招拍挂,也可能变为划拨用地。这种用途的变化将直接导致土地评估价值的减少,最终导致银行贷款风险难以覆盖。”
上述接近央行人士介绍,商业银行对土地储备中心的贷款周期一般为二至三年,但是在实际操作中政府相对比较强势,具体周期会由政府和银行共同商定。
“这主要是银行有放贷需求,在政府信用的担保下,银行更愿意提供土地储备贷款。”另外,获得拆迁补偿的拆迁户也是银行主要瞄准的客户目标。
据他介绍,2007年之前,土地储备中心必须要有土地证做抵押才能获得贷款。而在国土部2007年出台477号文件之后,土地储备中心通过担保的形式便可获得银行贷款。
“房地产是尾大不掉,对经济增长太重要了。如果房价降下来,经济就要失速,银行不良贷款增加,这会造成相当大的麻烦。”一位央行工作人员对《财经》记者表示。
浙江大学管理学院教授杨遴杰认为,只要银行不断释放流动性,地方政府就能拿出土地储备的钱。“关键还是流动性。2008年土地储备中心的压力很大,他们当时想高价卖地,但那时候土地大量流拍。银行的资金也无法收回。”
在流动性高涨时,政府、银行、开发商参与的整个链条上的所有相关成本,最终仍将由购房者承担下来。而这与土地储备制度出台的初衷大相径庭。
变味的土地储备
不少地方政府运用多种手段保证收益,从而减弱了土地储备的调控和调剂作用
2007年12月4日,由国土部、财政部和央行联合制定的《土地储备管理办法》开始实施。该办法明确了土地储备的概念,即“指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为”。
该政策的初衷,是通过政府对土地市场的垄断,增加政府对土地市场的调控能力,平抑地价,确保土地市场平稳运作,为房地产市场发展及城市经济增长提供保障作用。
但在实践中,不少地方政府运用多种手段保证收益,从而减弱了土地储备的调控和调剂作用。
北京市国土局在总结2009年土地储备工作时坦言,土地储备计划的落实是为有效控制土地开发成本,增加政府土地收益提供了有力保障。
曾参与过土地储备工作的一位政府工作人员对《财经》记者表示,土地储备政策目前存在的问题主要包括,一是土地收储范围太宽,既有城市闲置土地、城中村改造或收回的原划拨用地,又有收储的农用地;二是由于农地收储成本低,转手利润大,地方土地储备中心往往偏重收储农用地;三是通过土地获取高额利益等问题,从而减弱了土地储备的调剂和调节作用。
《财经》记者获得的一份数据显示,2007年和2008年,河南郑州市土地储备中心共出让土地28宗。其中,出让直接征收的农用地19宗,总收入19.72亿元,土地成本6.23亿元,毛收益13.49亿元,成本利润率高达216.59%;出让国有存量土地9宗,总收入9.30亿元,土地成本5.19亿元,毛收益4.10亿元,成本利润率79.11%。
从出让的收益率看,出让直接征收的农用地,要比出让国有存量土地高近3倍。
事实上,早在2006年5月30日,国土资源部曾下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》。其中明确要求,新增建设用地(主要是被征为国有的农村集体建设用地)不得用于土地收购储备。但地方政府对此条规定多视而不见。
杨遴杰解释说,土地储备政策制定时主要考虑的是土地征收之后要尽快供应,避免以储备用地的形式放在政府的口袋里,产生“批而不供”的现象,避免政府“囤地”现象的发生。但“近年来政府财政收入高速增长而且卖地热情不断高涨,都说明地方政府对于其可支配收入孜孜以求的热情”。
参加了大望京村“地王”拍卖却铩羽而归的华远地产董事长任志强说:“华远拍地再次以失败告终。自2001年起华远在所有的公开拍卖中都只有失败。我们无法承受这样的天价,只好承认自己的无能。”
他一边指着统计数据一边对《财经》记者说,土地供应不足是北京地价、房价居高不下的根本原因。
在他看来,土地管理部门并未释放足够多的土地供应,而一直是保持着“饥饿”的供应节奏,以维持土地出让的高收益。
据北京中原三级市场研究部统计,今年一季度北京土地出让总成交额为486亿元,分别为2008年和2009年同期的21倍和1.8倍,超过两年同期成交总和。同时,楼面均价上涨到7314.6元/平方米,相比去年上涨了339%;土地溢价率达到120.8%,同比去年的2%,增长了59倍。
按照《土地储备管理办法》,土地储备实行计划管理,其中包括储备土地规模、年度储备土地前期开发规模、年度储备土地供应规模、年度储备土地临时利用计划、计划年度末储备土地规模。
但截至本刊发稿,北京市2010年的土地储备计划仍未正式下达。至于此前暂停的土地交易何时重启,目前仍未可知。■
本刊记者胡雯、张曼对此文亦有贡献