反思“一元化碳税”

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碳税、环境税等各种环境政策在世界很多地方已经运行多年，其成败得失，对于今天的中国意义格外重要。

在过去三十年，世界各国出台了一系列针对能源市场的环境管理政策。比如在电力市场，从二氧化硫和氮氧化物的污染税或排污交易政策，到现今受到热议的碳交易政策，以及对可再生能源的鼓励政策；在汽油消费市场，则有汽油含硫标准，鼓励电动车和混合动力车等不同类型的环境政策。

这些政策运行多年，其利弊已现，如今在制定中国未来的碳税政策或其他环保政策时，必须反思此前各国政策的得失，以为己用。

因地制宜是正途

从经济学理论上来看，因为能源消费污染环境将损害公共利益（外部性），应该加以限制，或通过征收环境税来增加其成本，或直接通过法律和政府政令来进行有效限制。

道理如此，但在现实世界中，由于能源本身商品价值之外的属性，以及由于这一属性所导致的垄断特征，另外再加上巨大的地域差异性等因素，使得统一的环境政策在不同时间、不同地区和对不同人群会造成极具差异性的影响。

因此，在制定和能源市场相关的环境政策时，既不能照搬国际经验，也不宜对经济学原理进行生搬硬套，而是应当因地制宜、在全面考虑相关政策对不同产业和人群影响的基础上，制定符合本地经济社会现状和发展目标的环境政策。

许多研究已经证明，相同的能源政策对不同地区的影响差异巨大。以碳税为例，最新的研究就指出，同样是征收15美元每吨的碳税，在美国，会造成加州的失业率上升约0.3%（四千多个工作机会），但在俄亥俄州，失业率却会大涨3.8%（两万多个工作机会）。

这是因为加州目前的发电结构主要以天然气和水电为主，而俄亥俄州的煤电比例却很高。在短期内，由于发电结构无法大幅调整，征收碳税可能极大地抬升俄亥俄州的电价，而对加州电价的影响要小得多。

与此同时，由于煤电价格低廉，俄亥俄州的产业结构能耗较高，制造业比重较大，电价的剧烈波动可能驱使企业离开该州，并严重影响其中短期内的投资意愿。因此征收同样水平的碳税会在该州造成严重的失业危机。

中国有点像俄亥俄州，其发电结构高度依赖煤电，这一现实中短期内无法得到根本改变。此外，中国依托制造业等能源密集型产业解决了大量就业问题，如果简单化地征收碳税，将对经济和就业，甚至政治稳定造成巨大的冲击，并延迟东部地区产业升级以及中西部地区的产业承接。

因地制宜地制定环境政策，还要防止产生“污染转移”。

所谓“污染转移”，是指一个地区征收环境税，而其他地区却并没有制定相应的环境政策，那么污染企业迁移，来逃避成本。如果污染物对不同地区的影响是一直的（例如温室气体），那么这样的环境政策不仅不能帮助当地居民避免污染的损害，还要承受产业外移、经济受损的后果。

“接地气”很重要

此外，在环境政策的设计中，要充分考虑到各能源产业的巨大差异性，根据各产业的特点来设定。如果不考虑这些因素，而是想当然地简单依据经济学基本原理去设计，那么不仅不可能达到预定的减排效果，反而推高能源价格。

比如，华盛顿大学的约瑟夫·卡伦教授在近期发表的一篇关于对电力系统碳排放管理的文章。在他广泛调查和研究后发现了一个事实，即在考虑发电的启动成本和电力系统的不确定后，征收低于30美元/吨的碳税时，煤电的使用并不会受到明显的抑制，因此减排效果非常有限。

此外，斯坦福大学商学院的玛·莱格南特教授在对水泥产业进行研究后，也发现在考虑“污染转移”和水泥产业垄断特点的背景下，最好的碳排放管理政策是在碳交易中依历史数据免费发放碳排放许可的模式。

面对这一看似荒唐的结论，环保人士普遍质疑，但莱格南特提出了数据和事实后，才证明了免费发放碳排放许可的模式要比征收碳税或拍卖碳排放许可都更有效。

这些例子都告诉我们，根据产业特点调研出的结论，往往是“想当然”和照本宣科所不能想象到的。所以，这也要求政策制定者在政策设计中，必须考虑到行业运行的特点。

此外，针对能源消费的环境政策设计，最重要的是要“接地气”。不同能源的价格波动，对公众生活的影响是不一样的。以电和油这两种能源为例，如果电价显著上扬，将对公众生活和收入支出结构带来极大影响。对电价敏感的群体往往是中低收入族群，电价的波动对他们造成的损失和影响要远远高于富人。而电价波动对富人节电的激励效果非常有限，这是由电力费用在收入中的比重所决定的。

因此，征收环境税或提高环境标准造成的电价上涨，不仅让中低收入消费者更少地使用电力，还会因为更高的电价而挤占中低收入消费者其他重要支出的份额，造成双重损失。而如果政府补贴中低收入阶层的用电，那么环境政策的效果又会大打折扣，造成行政资源浪费。

相比之下，在燃料油市场，对乘用车用油征收污染税或提高汽柴油含硫标准，在当下十分必要也十分紧迫。这一方面，可抑制私家车等奢侈型交通消费，降低因中高收入阶层的非必要交通消费所带来的污染。另一方面，也是通过税收方式，对因私家车造成污染的损失进行支付转移。

这一政策之所以有效，其原因是因为使用私家车的群体大多是中高收入阶层，他们对汽油环境税的敏感度比对电价的敏感度高。此外，私家车的使用对中低收入阶层的负面影响则小得多，甚至还能因为降低拥堵等造福中低收入阶层。

以中国为例，中国的城市密度较其他国家更高，同时拥有较为完善和发达的公交系统。因此，遏制通勤用私家车消费是非常必要的。此外，与对电力征收环境税相比，因为私用车使用对价格的弹性，要小于电力消费的价格弹性。对汽油征收环境税不仅对中下阶层产生的负面影响小，政府需要支出的补贴少，在环境保护方面也更有效。

这里要特别指出的是，征收汽油环境税也必须配套对公交体系的补贴、相应地取消和减免物流运输业和关系到其他民生领域的税赋等，作为配套政策，以免影响公众福利和对特定市场的扭曲。

总之，针对能源消费制定相应的环境政策非常必要，但是政策设计决不能将异常复杂的、具有鲜明地域特点的能源环境问题过度简化。相反，政策制定者应当充分考虑不同地区的发展水平、就业压力和产业结构等问题，根据管理对象的不同，有针对性的选取政策工具。要仔细分析管制的费用效益，设计最有效的政策，让有限的环境保护资源投入产生最大的效益，同时将可能的损失降到最低。

（作者系美国斯坦福大学博士）