农信改革面临二元矛盾
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农信社新一轮改革实现了重大突破，但农信社能否承受主管部门赋予的政策任务却令人怀疑
今年8月下旬，随着国务院有关《深化农村信用社改革试点方案》（以下简称“改革方案”）的正式出台，持续已久的关于农村信用社究竟该往何处去的讨论，似乎有了初步结果。但一些专家和业内人士有如下几点担心：
方案的出台并不意味着农信社积累多年的问题能够在短期内得到解决；
农信社完成法人治理结构改造之后的商业冲动，与政府希望其继续发挥在农村经济中扶贫作用的意图之间，可能会产生激烈的矛盾;
中国经济发展所特有的区域性差别，将使农信社的改革与发展形成众多不同的版本与模式;资金饥渴、人才匮乏、管理水平和技术的落后将成为农信社改革最大的障碍。
终于有了突破
从1950年第一届全国金融工作会议上确定试办信用社至今，农信社已历经半个世纪的风雨。其间，农信社虽然曾像击鼓传花一样，分别被不同的机构管理，但在1996年8月之前，很少有人考虑过农信社的改革问题。
那年8月22日，国务院出台了以农信社改革为主要内容的农村金融体制改革方案，其核心内容是：农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，分别由农村信用社县联社和中国人民银行对其进行业务管理和金融监管,并提出了把农信社逐步改造为由农民入股、自主管理、主要为入股农民服务的合作性金融组织的构想。此后，国务院几乎每年都会以不同的形式对农信社改革提出新的要求，有关改革也不断深入。
今年的“改革方案”可以说是最为“彻底”和最具“突破”的一个。方案确定的改革目标是：将农信社逐步转变为由农民、农村工商户和各类经济组织入股，服务“三农”（发展农村经济、发展农业产业、增加农民收入）的社区性地方金融机构。并提出了两个具体步骤：
一是以法人为单位，根据试点地区的不同情况，对农村信用社分别进行股份制、股份合作制和合作制三种产权形式的试点；二是改革现有的信用社管理体制，将信用社的管理权由过去的中国人民银行转移到地方政府。此次改革的试点地区包括：吉林、山东、浙江、贵州、江西、陕西、重庆和江苏8个省市。同时，为了解决农信社长期以来形成的呆坏账问题，政府还将提供资金支持、财政补贴，并给予减免税收等扶持政策。
“本次改革的最大突破是涉及到了法人治理结构层面”，一位业内分析人士说，“而且方案考虑到了不同经济发展水平地区农信社实际情况的差别，没有一刀切。”
这位分析人士解释说，农信社早期发展时采取的是半强制地让农民（社员）入股，每人10元、1元甚至更少。因此，多数农信社的“股东”数量众多，中等规模的农信社股东多在10多万人。而且，过去又没有股东大会之类的组织，股东不但对农信社的经营没有发言权，甚至连申请贷款都十分困难，农民的入股行为几乎变成了捐款，致使农信社理应发挥的作用无法体现。“这种情况就像农村经济改革前的情况一样，大家都是名义上的主人，但结果却是谁都不是主人，所有权极不明晰。”
最早尝试进行农信社法人结构改革的是江苏南部农村。早在2000年～2001年，江苏丹阳就开始对老股东进行退股工作。从2001年7月底开始，丹阳农信社共计向10多万农户清退股金约1300万元。退股的目的是为了增资扩股，据丹阳农信社提供的数据，新增股东1785户，筹集股本金额4209万元。其中1012万元来自80余户“大股东”，基本达到了股权明晰的目的。
与此同时，丹阳农信社还将原本分散在乡镇的法人单位全部撤销，统一收到县一级，成立联社，原本的乡镇信用社变为联社的分社。县以上一级（省、地级）也成立了联社，但省、地级联社不是独立法人机构，也不从事具体的金融业务，而是一个管理机构。这种模式就是后来被称为“苏南模式”的农信社改革模式，并得到主管部门的肯定。8月份出台的新“改革方案”中也有“苏南模式”的影子。
一厢情愿暗含矛盾
“主管部门以法人治理结构为改革重点，其意图是希望从根本上解决长期困扰农信社的产权不清的问题，为今后的改革扫清障碍。”这位分析人士说，“因此，方案首次允许条件成熟的农信社升级，成立农村商业银行。”他同时指出，从目前的情况看，能够一步到位成立农村商业银行的农信社（联社）数量很少。而且，即便是在一些富裕地区，增资扩股的工作也有相当的难度。由于股权依然比较分散，多数农信社还很难实现股份制，而不得不采取合作制（开改革之先河的丹阳农信社目前也是如此）。而对于大批经济欠发达地区的农信社来说，这种改造难度更大。
有关资料也显示，迄今为止，农信社增资扩股的资金90％以上来自本地区，80公里以外地区的资金都很罕见。“这固然与农信社投资价值未被认知、风险情况不清有关，但主管部门对农信社的定位限制也是重要因素。”
本次改革方案仍然将农信社定位于服务“三农”的社区性金融机构，仍希望农信社能够在缓解农民贷款难问题上发挥作用，甚至扮演帮助政府扶贫的角色。央行有关领导在有关农信社改革的会议上也曾不经意地表示，“为了发挥农信社服务‘三农’作用，可以考虑提高农信社存款利率，吸收更多农户存款；同时，降低对农户的贷款利率，帮助农民脱贫致富。”这番讲话虽然体现出一位政府官员对“三农”问题的重视，但其潜意识中，却并没有将农信社当作一个商业性金融机构看待――高存款利率（意味着高负债），低贷款利率（意味着低营收），农信社的股东权益怎么办？根据人民银行的统计数字，目前全国农村信用社中，有85.73％亏损。
有关人士指出，主管部门对农信社定位的限制性做法虽然带有一些计划经济的色彩，甚至有点一厢情愿，但却有充足的理由。上个世纪90年代中期以后，随着国内商业银行改革的深入，国有商业银行和股份制商业银行纷纷关闭了县以下的营业网点；之后，就连农业发展银行和农业银行也逐渐从农村市场淡出，仅留下农信社在广大的农村地区孤军奋战。“农信社虽然是整个国家金融体系的神经末梢，但它却是农村金融的脊梁。相对于中小企业贷款难问题，农民贷款难的问题要严重得多。如果农信社也放弃对农民和农户的服务，去寻找高端客户，后果不堪设想。”
据2001年的数据，农村信用社发放的农业贷款占全部金融机构发放农业贷款的78%，农户贷款占全部金融机构农户贷款的95%以上。2002年，对农业的贷款投入总量为800多亿元，主要也来自农村信用社，而且其它金融机构对农村的贷款投入量反而减少了近20亿元。
这里便产生了一个矛盾：监管层和政府一方面希望通过对农信社法人治理结构等内部机制进行改革，通过引入新股东解决农信社资金不足，经营管理不善的问题，但又不得不继续用很“计划”的方式限定其发展，以便保证国家金融体系对广大农村地区的覆盖（尽管未必是很有效的覆盖，但毕竟有胜于无）。这种“半市场半计划”的思维逻辑和做法，在现阶段可能会影响农信社增资扩股等改革的进行，长远看则有可能限制农信社按照市场规律发展，甚至将农信社逼上斜路――据记者了解，目前，河南等地的一些农信社在当地票据市场中违规现象颇为严重。
“在中国金融业改革领域中，农信社改革恐怕是问题最多、最为复杂的”，一位业内人士说，“这种复杂性首先是由于农信社在一定时期内仍将同时具有政策性金融机构和商业化金融机构的双重属性。”
从短期看，农信社改革仍旧困难重重，其在国内金融机构中也位卑言轻，中国经济发展的地域性差别也会反映到农信社的改革上。但如果监管层和从业者能够抓住核心问题，能够充分根据当地的实际情况而制定农信社的改革步骤与速度，农信社不但可能更好地发挥政策，还有可能成为在金融改革领域中重演农村包围城市的好戏。