征地制度的核心问题和改革

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征地制度是一个全局性的问题。如果它是一个很专项的、很具体的制度的话，还可以慢慢设计。现在的问题是，这项制度已经左右整个经济发展模式，左右这套路子还能走多远，更进一步地讲，左右着国家能不能建成一个现代社会。

总体来说，过去30多年，我们利用这套征地制度取得了不错的成绩。过去的发展模式基本上是建立在这套征地制度基础上的，是由政府主导的经济发展，由政府来推动出口导向工业化，由政府来主导城镇化的进程，而这些基本上是靠低价征用农民土地和政府垄断土地一级市场取得的。

下一轮再用这套模式来继续发展还走不走得下去？这是要很好思考的。如果觉得还能够走下去，那就继续往前走。在我看来，整体来说，这套搞法基本上是不可能持续了。 原有模式不可持续

坚持这套制度的最大理由之一，是它尽管对农民不是很公平，但征地还是低成本，可以保证低成本工业化、城镇化快速推进，等我们把工业化、城镇化搞得差不多了，再来解决农民问题。可是实际上，现在征地和拆迁等费用已经占到整个卖地收入的一半。这还是低成本吗？还可以继续扩张不计风险吗？现在看来已经做不到了。征地和拆迁费用之所以如此高，很重要的一个原因是，在很多地方征地补偿早已无法按《土地管理法》的规定运作。征地拆迁的补偿，尤其在城镇化地区早已无法做到原用途补偿，有的地方甚至为了尽快把农民摆平，什么手段都使上了。

第二，现在农民的权利意识大大增强。上世纪90年代时，安置补偿制度跟农民所得的好处相比总体看是相匹配的，现在这两者之间差距太大。另外，现在的农民也不是原来的农民了，他们什么都见过，各种资讯能非常便捷地获得，也有很强的权益意识。

第三，如果继续靠土地来支撑投资、支撑民生，政府也难以坚持下去。目前地方政府的基础设施投资与土地的出让、土地的抵押融资高度相关。而土地出让本身非常不可持续，高低的年份差距非常大，2012年的土地出让费就下降了17.6%。降下来以后，地方政府的投资就没有着落。在民生问题上，土地出让收益要用于保障房建设，还要用于义务教育、农村建设。因为公共财政解决不了，就往土地上延伸。卖地的钱成了“唐僧肉”。问题是，投资性政府搞建设都缺钱，怎么可能往这些方面延伸？就是说政府吃“唐僧肉”，如果肉都吃不着，或者吃不香，怎么可能给你骨头啃？

现在面临的严峻挑战是，都在主张改革，都在骂“土地财政”，但是，在另一端，许多地方政府觉得还得靠这一块，这是现在面临的最大麻烦。比如，虽然东部地区卖地的量和收入已经下降，但现在靠多征地、多卖地，靠经营土地发展的模式还在中西部地区蔓延。2004年以后，中西部地区工业化进程加速，用地速度也大大提高。现在学者们都说“非改不可”，但为什么地方还在吃这一块肉？这是非常让人担忧的。 限制征地权是要害

讨论征地制度改革时，一直争议的焦点问题：一是范围；二是标准；三是程序。

范围的问题是什么？中央文件已多次明确“要缩小征地范围”，但很多人不赞成，理由是征地的“公共利益”界定不清楚。由于范围没法确定，所以征地制度改革就把缩小征地范围往后放——先不讨论公共利益的问题，而是转向其他的问题，比如“补偿多一点，社保高一点”。

我觉得比征地范围界定更要害的问题是征地权的行使问题。与其他国家相比，我们是只要土地转用就征用，只要土地转用就行使征地权。这已经被很多人视为习以为常的事。没有人问，征地权的泛化对财产权的剥夺和限制影响有多大？对物权法定原则破坏有多大？这是一个应该讨论的问题。换句话说，农地转非农用地只有一个管道，就是通过征收变成国有，然后政府当地主来卖地。征地权的行使变成了一个在法律上赋予的合法权力，而且是一个没有约束力的权力。在我看来，讨论对于征地权的限制可能比征地范围是一件更要命的事。政府本身是一个比土地所有者更强势的主体，怎么可能限制范围呢？

第二，是否公共利益的讨论有利于约束征地。有位法学学者的话很有启发。他说，有了关于征地范围的讨论，最重要的是可以不断讨价还价，到最后征地的主体烦了，可能就去找市场。就是说，可以为权利的拥有者争得一个空间。现在征地权在政府手上，政府想快，不愿意等，就随意用征地权。大家说讨论不清楚公共利益的范围，实际上没有一个国家讨论清楚过什么叫“公共利益”，但是有关公共利益的设定让土地所有者有一个讨价还价的机会，这样提供了一个谈判的机制，来约束征地权。 征地应按市价补偿

关于征地的标准，原有制度的问题在哪里？在“原用途补偿”。原用途是农业用途。这次《土地管理法》第47条的修改，一个非常大的进步就是改原用途为公平补偿。原用途这种标准的设定就是农地转用与农民毫无关系，只承认土地种粮食的权利受保护，这以外的权利不受保护。这就把农民排除在发展之外，是原则上的问题。

实际上，在征地的过程中，原用途补偿已经早就被突破。征地主要发生在两片地区：一是城镇化地区和城市扩展区；二是非城镇化地区。非城镇化地区主要是重点工程、公益性征地。这些基本上是按原用途补偿，主要问题是补偿不足。一些重点工程给不了那么多钱，连原用途的补偿都不够，最后交给地方去执行。

而城镇化地区早就不按原用途补偿了，基本上就是讨价还价。怎么讨价还价？有原则吗？有的，但是这个原则不管用。为了得到更多补偿，农民就在附着物上打主意，种什么补什么。有次我们在南方一个省份调研，有个项目一晚上就“种”了1万个坟墓。这样最后越补越高，城镇化成本也越来越高。

现在大家陷入一个误区，以为对土地按市价补偿，城镇化就会完蛋。相反我们认为，这样更有利于城镇化进程。市价的确定是因区域、区位有别，按市价补偿，才能真实体现不同区位的土地价值。这就避免了目前讨价还价的方式，以及把价格弄得越来越高的结果。

在程序问题上，很多人认为，改革就是把程序补上，让农民参与。但在所有征地都由政府执行的情况下，在这个权力设置的框架内讨论程序问题，不可能解决问题。现在《土地管理法》加了一条“农民不同意就不能征地”。对此并没有一套规定，所以程序是非常重要的一件事。不过，在农民对规划、对怎么补、对征地的范围都不可以讨论的情况下，程序运行的效果会大大减低。 以用地模式改革解决不公

对于“涨价归公”，也存在很大的误区。也有学者说：“现在土地的钱都补给城中村那帮人了。”这个说法有问题。城镇化的用地从哪里来？以北京为例，城区最早是东城、西城、崇文和宣武四区，一共90平方公里，而现在的面积是1890平方公里。增加的地都是谁的？不都是这些人的、农民的地吗？现在农民多得的补偿是什么呢？是剩下的那几根骨头，就是他剩余的宅基地、集体建设用地。

很多人认为城中村土地应“涨价归公”，理由包括：第一，政府基础设施建到这儿了；第二，因为政府将这个地方规划为城区；第三，比如几百万人到北京来，如果不来住，这个地方的价格怎么会高呢？换句话说，城中村土地的涨价不是这些人创造来的，他们不劳而获。这点需要澄清。

城中村的土地价值怎么分配？应该做两块切割：一是原土地所有权人到底应该得多少、怎么得，核心是用地模式的改革问题。我们主张借鉴台湾“区段征收”模式，即政府与农民合作开发，一部分土地用于城市建设，农民也留一部分土地参与建设。只有这样，才能解决农民得多少的问题。如果仅仅讨论结果，在土地价格应该怎么分配上，永远也讨论不清楚。

再就是税制的完善。对于整个城乡结合部地区，农民剩余土地多得的部分，应该有土地税收的更定来解决土地的分配问题。 “法外空间”的未来挑战

目前征地的法律依据是城市土地国有。1982版宪法规定“城市土地国有，农村土地集体所有”。现实情况却是，所有城市都存在大量的集体所有的城市土地。这个问题如果不解决，中国未来就会走得越来越趋近于拉美。在政府不允许的法律以外的集体所有土地上，会长出很多的房子，住很多的人，但是又不受法律保护。

也就是说，这样会长出一个非常大比例的法外空间。全国都形成这样的基本格局，怎么建设法治社会？政府要么按城市土地国有的模式把这块法外之地变成国有，但成本会非常高。

所以，只能往后退成在城市土地国有的框架下，让城市保留集体所有的土地。这就逼着未来的法律在土地所有制上改成“城市土地国有，同时城市土地也有集体所有”。这会成为我们面临的一个非常大的法律挑战。 作者为国务院发展研究中心农村经济研究部研究员。本文根据作者在洪范法律与经济研究所举办的“征地制度改革问题研究”学术研讨会发言整理而成，已经当事人审阅