公共财政 优化政府职能的支点

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今年是实施中性的稳健财政政策的第一年，也是向公共财政目标逐步过渡的关键时期，加大财政公开力度是实现中国财政改革目标的首要前提和重要措施。4月初，财政部部长金人庆在“关于财政政策的几个问题”的报告中强调，按照科学发展观和公共财政的要求，财政部将调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，着力加强农业、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育科技等经济社会事业发展薄弱环节的投入。此讲话反映了我国实行公共财政的政策取向更加明确。为什么要采取这样的公共财政策略，因为，它的意义实在深远而又重大。

推动政府职能转变

我国从计划经济走过来，在体制的转轨过程当中，容易看到政府一定要管经济的思维方式，政府的职能是促进经济发展，其实，这应该是政府职能的一部分。而很多政府官员、政府部门认为管经济就是上项目，要投资，这是一个思维定式。但是，政府这样做不适合市场经济的体制运行规律，不是市场经济条件下的政府职能之所在，现实中转换政府职能的难度却很大。

目前，公共财政建设推动了政府职能的转变。这得益于建立了一个公共财政的平台，即，1998年提出公共财政的体制框架建设目标后，近几年又推出了一系列改革举措。财政从竞争性领域中逐步退出，向社会提供公共物品或服务，财政上的钱更多的往公共方面投入，而不再专注于国有企业的生产经营，特别是竞争性领域的生产经营。这样的事态下，政府投向于盈利性领域的支出出现了减少。进入2005年，在构建和谐社会的过程当中，财政领域所推出的事项，一个是让公共财政覆盖农村，取消农业税，增加农民补贴，专门投向于农业的公共设施建设支出加大。税收制度中，在财政的转移支付规则上，开始专注于调节居民之间的收入分配，个人所得税的改革，财产税制的构建，甚至包括消费税等等。这些变化都是在公共财政的平台上所发生的变化。必须认识到，只有财政支出到位之处，才是政府职能履行之地；只要在财政收支运作逼近公共化的目标，才能在资金的牵动下，使政府的职能向公共化的目标转换。

规范政府收支行为

在过去的几十年当中，政府收支行为一直处于不规范的状态，因为规矩不多。目前，在公共财政建设的大旗之下，推出了一系列有关财政收支方面的举措，如，通过费改税和税费改革，使政府收支行为得到进一步的规范。首先，政府部门要新出台某一个收费税种的时候，人们首先怀疑是不是乱收费，明文规定的才可以收，这就是一种进步。其二，国库集中支付制度，政府部门之间的资金运作，钱的管理，由整个国库部门统一管起来。任何一个政府部门发生某种支出的时候，国库部门不仅能够掌握，而且还可以及时地调整，甚至还能够把各个政府部门的经费余额集中加以调配。政府采购、部门预算制度、收支两条线制度等都是在公共财政的棋盘上谋划推出的有助于规范政府收支行为的改革。

加快国家政治文明建设

公共财政建设，就要想办法连接老百姓的日常生活和国家的政治、经济生活之间的关系，搭建一种相通的桥梁是关键之所在。桥梁轨道在哪？公共财政运作是一个。公共财政也可以简单理解为公共服务型政府收入支出，或公共部门的收入与支出都是公共的。

上个世纪70年代末和80年代初，世界范围之内出现了一种思潮，叫做新公共管理运动。新公共管理有别于以往的思维，就是把政府放到市场运行当中看待政府。在这样一种认识当中，政府实际上被界定为产业，不是把政府理解为天生的管理者，而是从市场经济的运行当中提出了对公共服务、公共管理的需要，然后有了政府的职能部门，把它作为一种需要和供给之间的关系来考虑。由于政府所提供的主要是公共品或服务，因而，政府部门也定义为公共物品或服务业。实际上是把政府部门的职能和百姓的日常生活挂在一起，从供给和需求的关系上连在一起。有了这样相通的桥梁，放到中国建设背景条件下，可以有理由说百姓参政议政的积极性肯定会被极大的调动起来。

以公共财政为平台简单思考一下政府每年的预算报告，不管是书面报告、纸面报告，有多少人真正去看报告呢？实际上这是百姓最值得关注的事情，因为预算的收入与支出，和百姓具有直接的关系。这种关系是与钱挂钩的，别的方面的事情可能不那么容易触动百姓的神经，但是钱最容易触动他们的神经。由钱所挂上的预算的钩最牵动人心，关键是要让预算体现出公共的特征。