档案行政处罚自由裁量权核心要素的构建
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国务院《全面推进依法行政实施纲要》在“依法行政的基本原则和基本要求”中提出“合理行政”的要求，并将合理行政定义为“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁景权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当，行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”从上述表述可以看出，规范行政机关的行政自由裁量权是合理行政的重要内容，是行政机关依法行政，规范行政行为不可或缺的重要方面。 档案行政执法依据目前的立法体例，主要集中在监督检查和行政许可实施两方面。档案行政处罚作为监督检查强制性保障手段和行政责任的法律后果，其自由裁量权的规范对整个档案部门依法行政工作的具体实施具有特殊的意义，对《档案法》的修改，增强《档案法》的刚性和可操作性起着基础性的作用。
档案行政处罚自由裁量权规范既具有一般行政处罚自由裁量权规范的共性，也有自身特殊性的一面。共性表现在：1自由裁量权的执行者是否正确理解法律原意，2对不确定的法律概念的解释是否符合法律文件的精神和价值目标，符合公认的基本原则，3是否基于正当动机；4行政行为的实施必须符合法律授权的要求，而不能以执法的名义，将自己的主观意志甚至个人的偏见、歧视，好恶、故意强加于管理相对人，更不能、恶意报复，5。是否公正、公平，6。相同情况是否平等对待，7。是否符合责罚相当；8。是否前后一致等。特殊的一面是档案行政违法行为损害的客体具有多重性。既有对社会管理秩序的一般性破坏，又有公共财物的价值损毁，还可能对机关正常办公秩序有序流传和职能的发挥造成一定不利影响，有些甚至对国家信息安全构成一定威胁。档案行政违法行为另一个特殊性体现在损害结果价值的难以确定上。档案价值的认定存在主客观两方面的制约因素，档案形成主体的多元，造成价值认定标准的不一致。档案载体大同小异，但内容的重要性、时间序列价值、载体是否唯一等因素直接影响到价值大小，而这些因素并不能直接用货币考量或数字化计算。档案行政违法第三个特殊性在于违法主体的特殊性，发生地域的特殊性。主体的特殊性是指收集过程中发生违法行为的主体一般是国家机关、国有企事业单位等法人或公职人员。利用过程中被处罚行为的发生地一般集中在档案馆中。
考察目前各地出台的档案行政处罚自由裁量权实施标准，规范自由裁量权的基准基本上还是引述主观恶意和情节标准，以影响是否较大和情节是否恶劣作为处罚孰轻孰重的基本依据。虽然理论上符合责罚一致的正当性要求，但主观认定色彩过浓，“情节恶劣、社会影响是否重大”其实还是由办案人员自由认定，自由裁量权客观性、确定性的目标依然难以实现，加之在行政违法中实施的一般是过错推定原则，即有行政违法行为就推定违法人主观有过错，除非有相反的证据证明。主观恶意在行政自由裁量权衡量中应该是居于次要的地位。故以上这种一般化的自由裁量权规制方式仅是形式，实际价值不大，缺乏可操作性。
档案行政处罚自由裁量权规制的正确进路应为引人客观性标准，该标准应该与档案的价值存在正相关关系，以满足实质正义的要求，标准应具有客观实现性，以满足操作性的需要。根据以上设计原则结合档案的客观实际，笔者认为档案行政处罚自由裁量权核心要素应以保管期限、受损档案的时间价值考量、证据或情报价值考量、受损的程度(可修复性)、受损的广度(损害档案的数量)为基本维度构建。其中保管期限与档案的价值(证据或情报价值)存在正相关关系，具有客观实在性。这是处罚标准构建的基本实证根据。但目前的公文处理流程，保管期限基本由拟文者自定，可能存在价值偏估，故将证据或情报价值与保管期限并列，作为自由裁量规制的基本维度，是必要也是恰当的，目的是形式正义和实质正义的统一。具体设计：1。以保管期限30年或长期的档案为处罚的基准点：损毁、丢失、涂改或伪造10年期或短期档案，处罚应轻于基准点标准，损毁、丢失、涂改或伪造永久期档案，处罚应重于基准点标准；损毁、涂改档案处罚还应根据受损档案的可修复性酌情处罚。以半修复或半幅毁损面积为基准，按比例实施处罚。2。擅自提供、抄录、公布属于国家所有的档案其处罚基准点应以档案距离开放时限长短或社会效果考量，以30年开放期为基准，距离开放期越近处罚越轻；社会效果以影响丽和划控范围为处罚基本依据：以县级区域影响面为基准，市级、省级、国家级依次重之。社会效果以划控范围二十项为测算尺度(见《各级国家档案馆馆藏档案解密和划控使用范围的暂行规定》第七条)，以第一项为最重处罚之情形，依次减轻之。3。擅自出卖、转让档案或者将档案卖给、赠给外国人的也应以保管期限30年或长期的档案为处罚的基准点，擅自出卖、转让档案或者将档案卖给、赠给外国人10年期或短期档案，处罚应轻于基准点标准，擅自出卖、转让档案或者将档案卖给、赠给外国人永久期档案，处罚应重于基准点标准，其中出卖国有档案处罚重于出卖未经批准的对国家和社会具有保存价值或应当保密的集体或私有档案。
以上三方面行政处罚情形还应受到损害档案数量的限制，即将某个确定数量作为系数1，案件实际受损档案数与之相比得出比例数，作为权数乘以按先前原则确定的罚款数，得出最终的罚款数额。如将50件，30年期，半损毁的档案作为处罚的基准取自由裁量权的中值，单位为5万。现有100件，永久期、全部损毁的档案违法行为，按比例为倍数即应处以10万元罚款。全部按照保管期限和损失档案数量计算档案处罚自由裁量的具体数额虽然具有很强的可操作性，但档案的实际价值有时可能与保管期限有较大的偏差，故此有必要在以上自由裁量权衡量准则确立的同时，引入受损档案的时间价值考量、证据或情报价值考量两修正值。时间价值比较好确定，一般将档案形成时间长短作为正向确定，以30年期为基点，年限越长处罚力度越大。证据或情报价值考量比较难以确定，一般应考虑版本的唯一性、涉及事项的重要性和法律价值的高低为判断的依归，如人身价值要重于财产价值，标的金额的高低，涉及利益群体的众寡也是考察的目标。在实际操作中可以设计适当的权数，作为自由裁量权的修正标准。(注：处罚擅自出卖、转让档案，倒卖档案不含刑法所规定擅自出卖、转让国家档案罪的情况，构成犯罪的由刑法追究刑事责任。构成刑事责任的情况是擅自出卖、。转让国家档案的行为情节严重时构成犯罪。所谓情节严重，一般是指出卖、转让有关国家政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动的重要档案的；多次出卖、转让国有档案的，出卖、转让国有档案牟利较大的，出卖、转让国有档案造成恶劣社会或者政治影响的，因出卖、转让国有档案受过行政处分不思悔改又实施这种行为的：将国有档案出卖、转让给境外机构或人员的等。)
总之，档案行政处罚自由裁量权的构建应以客观实现性为基本方式，力求可操作性，以确定性的表述，准确体现档案的价值，力求形式正义和实质正义的统一，实现行政效率优先的目标。