“两权重叠”的法律问题
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摘要：“两权重叠”是目前矿业权领域中普遍存在但尚未妥当解决的重大现实问题。“两权重叠”问题的症结是煤炭和煤层气两个不同矿业权权利行使之间的冲突与矛盾，而矛盾形成的根源则是国家在设置两个矿业权之初，未能认识到客体的特殊之处和权利的实现问题。相邻关系和权利瑕疵是实践中“两权重叠”涉及的两个主要法律问题。
关键词：两权重叠；矿业权；物权法；相邻关系
中图分类号：DF41 文献标识码：ADOI:10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.02
煤炭是我国能源供应的主要来源，而煤层气则是生于煤层、吸附于煤层的高效清洁能源。近几年，随着我国煤层气综合利用技术水平的提升，其巨大的经济价值得以彰显，正如煤矿开采成为很多投资者竞相角逐的目标一样，煤层气开发也已成为热潮。综合勘查开采管理是煤炭、煤层气资源开发的一个基本原则，其不仅有利于安全生产、节约资源、保护生态环境，更是以人为本、科学发展，建设资源节约型社会的重要体现。但是，在实际工作中却普遍存在煤炭与煤层气矿业权分置的问题，其典型情形是：在同一勘查区范围内，授予煤层气矿业权之后，又设置煤炭矿业权，且煤层气矿业权与煤炭矿业权分属不同的主体。在矿业权领域，这种现象被称作“两权重叠”。“两权重叠”不仅造成了许多煤炭和煤层气企业之间利益互相冲突、生产互相干扰等现实问题，而且衍生了诸多重大法律纠纷。
一、问题缘起：基于现实中的一个案例
基本案情：2005年5月12日，A与B(均为具有法定资格的法人主体)签订了《X勘查区煤矿普查探矿权转让合同》(以下简称《转让合同》)，转让合同约定：A将其拥有的X勘查区煤矿普查探矿权转让给B，转让价款为人民币3亿元，同时约定了价款支付、违约责任等其他条款。2005年6月16日，该转让合同经国土资源主管部门审批生效，A与B即开始办理探矿权转让手续。2005年8月，B根据转让合同约定向A支付人民币5000万元的探矿权转让价款。2006年2月10日，探矿权转让手续办理完毕。2008年4月16日，A以B未按约定支付到期转让价款构成违约为理由，诉至人民法院，请求判令B支付到期转让价款及违约金共计人民币1.5亿元。
庭审过程中，B承认未按合同约定支付剩余到期转让价款，但是B同时认为：B中止支付剩余到期价款，系依法维护自己的合法权益，并不构成违约。理由在于：其一，A在转让合同订立过程中，未履行将“两权重叠”事实(即X勘查区煤炭探矿权与煤层气探矿权“重叠”，煤层气勘查区范围覆盖了煤炭勘查区范围)如实告知B的法定义务。C单位于2001年经国土资源主管部门批准，取得了X勘查区煤层气勘查探矿权。A于2003年依法取得X勘查区煤炭勘查探矿权，且证据证明A于转让合同订立之前就已经知道该“两权重叠”事实；但是，在签订转让合同的整个过程中，A并未将“两权重叠”问题告知B，其不作为行为违反了《民法通则》及《合同法》规定的诚实信用原则。其二，事实上，煤层气探矿权人C已经于2006年5月开始了煤层气勘查，在X勘查区范围内进行钻探施工，且认为煤炭探矿权人对其构成侵权并向国土资源部门提出维护自己合法权益的请求。其三，煤层气探矿权人的勘查行为已经给B造成重大安全隐患，同时，由于“两权重叠”问题未有最终解决而致B不能及时开工建设，从而又造成了严重的经济损失。
上述案例中，B抗辩的主要理由都是围绕着“两权重叠”问题展开的。由此，关于“两权重叠”的法律定性以及法官对该问题的理解，将直接决定着B的抗辩理由能否获得法官的认同并最终作出对自己有利的判决。具体而言，“两权重叠”的法律性质是什么?两个探矿权之间是何种法律关系?是相邻关系吗?“两权重叠”事实或者其未能妥当解决之现状，是否构成权利瑕疵，从而作为受让方中止支付价款的正当理由?等等。基于此，在法律上正确界定“两权重叠”问题，具有十分重要的理论和实践意义。
二、问题之一：“两权重叠”是否属于相邻关系
相邻关系，也称不动产相邻关系或者相邻权，为罗马法以来现代民法的一项重要制度，即相邻近的不动产所有人或利用人间，一方所有人或利用人的支配力与他方所有人或利用人的排他力相互冲突时，为调和其冲突以谋共同利益，而由法律直接规定的权利义务关系。简言之，即不动产的相邻各方因行使所有权或者用益物权而发生的权利义务关系。
我国《民法通则》第83条规定了处理不动产相邻关系的原则，即“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”另外，最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见》(试行)也对相邻关系作出了一些具体的规定，但“仍不能全面为人们处理相邻关系提供指南，也不能适应审判实践的需要”。基于此原因，我国《物权法》重申了《民法通则》关于处理相邻关系的原则，在第7章共用9个条文对相邻关系作了较为全面的规定，明确了处理相邻关系的依据、列举了六种相邻关系(包括用排水、通行、修建与铺设管线、通风、采光、日照以及污染物、固体废弃物和有害物质排放)，并就相邻不动产的防免等问题进行了规定。由于需要用法律调整的相邻关系的种类很多，随着社会经济的发展，其范围还在不断扩大，因此，物权法不可能对需要调整的相邻关系种类逐一列举，而只能择其主要，作出原则性规定。对于司法实践中涉及的其他相邻关系，应当根据处理相邻关系的原则并参照类似相邻关系的类型予以解决。
那么，“两权重叠”是否属于相邻关系呢?对于这一问题的回答，应该从“两权重叠”是否符合相邻关系的法律特征及其本质内涵进行思考。
相邻关系具有三个方面的法律特征：其一，从相邻关系的主体来看，在传统民法中，相邻关系是不动产所有权制度的重要内容。但是，现代民法认为，相邻关系不限于相邻不动产所有权人之间，还包括不动产的他物权人及其他占有人，因此，相邻关系就由不动产所有权制度的一部分就变成了不动产物权的一项基本制度。其实，《民法通则》中的表述是“相邻各方”，并未将相邻关系的主体局限于不动产所有人。《物权法》虽然将“相邻关系”规定在第2编“所有权”之中，但就其涉及的主体则使用“不动产权利人”一语，显然也并不限于不动产所有权人。其二，从相邻的不动产来看，相邻关系之“相邻”，并不限于狭义的直接毗邻，还包括间接毗邻。所谓毗邻，是指地理位置相邻，它既包括不动产之间的相互连接，也包括不动产之间的相互邻近。正是因为不动产之间有空间联系，且基于这种联系使不动产占有人间的权利义务受到影响，才发生相邻关系问题。其三，从相邻关系的内容来看，其因相
邻关系的不同种类而有所不同，可以是提供必要的便利，也可以是“不得妨碍”、“不得排放”、“不得危及”等。总之，相邻关系以相邻不动产占有人的“容忍义务”为主要内容，即相邻不动产占有人容忍他人为某行为或者自己不为某行为。
如上所述，“两权重叠”之“两权”即为煤炭矿业权和煤层气矿业权，根据《物权法》第123条的规定，“两权”性质上均属于用益物权，而煤炭、煤层气探矿权人或者采矿权人即为用益物权人。煤炭与煤层气是相伴而生的两种资源，而且，在煤炭矿业权和煤层气矿业权分属不同主体的情况下，任何一方探矿权或者采矿权之行使，均需要相对方提供必要的便利，否则任何一方权利都将难以自足实现。因此，无论在主体、内容以及相邻不动产等方面，“两权重叠”均完全符合相邻关系的法律特征，其在性质上可以界定为相邻关系。
但是，问题不应该止于此。法律设立不动产相邻关系的目的是尽可能确保相邻的不动产权利人之间的和睦关系，解决相邻不动产所有人或使用人因行使权利而发生的冲突，以维护不动产相邻各方利益的平衡。那么，不动产相邻关系如何达致和谐?其标准或者依据是什么?简言之，相邻关系如何解决，这应该是法律设立相邻关系所应该关注的最为重要的内容。“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”这16个字，是《民法通则》和《物权法》所共同规定的解决相邻关系的基本原则和精神。同时，《物权法》第85条又对处理相邻关系的依据作出了明确规定，即“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”
现实中，因“两权重叠”问题所导致的纠纷可谓连续不断，而且煤炭矿业权人和煤层气矿业权人均上书请示国土资源部门等主管机关，以维护自己的合法权益。对于这一较具普遍性及复杂性的问题，国家主管机关并非无所作为，而是一直在努力寻求解决的办法。2007年4月17日，国土资源部下发了《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发[2007]96号，以下简称《96号文》)。《96号文》中的第三个问题就“妥善解决煤炭、煤层气矿业权重叠问题”作出了的规定。其中，引起普遍关注的是第15条，因为该条明确了解决“两权重叠”问题的具体规则，即：在《96号文》下发之前，煤炭和煤层气探矿权、采矿权发生重叠且未签订协议的，由双方协商开展合作或签订安全生产协议，按照“先采气，后采煤”的原则，对煤炭、煤层气进行综合勘查、开采；在《96号文》下发后6个月内，双方无法签订合作协议的，国土资源管理部门按照有关规定和根据勘查开采实物工作量已投入等情况进行调解。同意调解的，扣除重叠部分的区块，并由当事人一方对被扣除区块一方已投入部分进行补偿；调解不成的，由国土资源管理部门按照采煤采气一体化、采气采煤相互兼顾的原则，支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查开采煤层气资源。根据该条规定，“两权重叠”问题的解决方法是：协商一调解――裁决。
但是，问题并未得到很好的解决。协商的原则是“先采气，后采煤”，对此煤炭矿业权人显然是不愿意接受的；调解的前提是，当事人一方退出，另一方对其被扣除区块的已投入部分进行补偿，但是由于补偿数额等问题，实际上没有哪一方是愿意主动退出的；而裁决的原则则是支持煤炭生产企业综合勘查开采煤层气资源(煤炭国家规划矿区内)，换言之，煤层气矿业权人将要退出，但是，煤层气矿业权人所取得的探矿权或者采矿权本身并无违法之处，而是依法经国家主管部门许可设立，煤层气矿业权人退出欠缺法定理由。
从相邻关系的角度进行分析，《96号文》本身还存在以下法律问题：其一，《物权法》第85条规定的处理相邻关系三个依据是“法律、法规和习惯”，但是，《96号文》作为国土资源部制定的规范性文件，其性质属于部门规章，效力位阶显然低于法律和法规。由此，严格意义上来说，《96号文》并不能作为处理相邻关系的法律依据。其二，相邻关系旨在解决邻人关系和谐问题，其目的在于使相邻各方彼此为对方行使不动产权或使用权给予必要的方便，协调不动产的利用关系。但是，《96号文》关于解决“两权重叠”问题的规则，似乎并非如此。从上述三种解决方法可以看出，除协商方式外，调解和裁决均是以一方退出即“剥夺一方权利主体的用益物权”为其前提或主要内容的。显而易见，这种解决之法并不符合以获致和谐为目的的相邻关系本质。
基于上述分析，笔者认为，尽管“两权重叠”符合相邻关系的法律特征，但是，从制度设置的目的在于问题的解决这个角度来说，目前并没有可以妥善解决“两权重叠”的正当合法依据，而且现有的解决规则与相邻关系制度目的和本质内涵也是相违背的。
三、问题之二：“两权重叠”是否构成权利瑕疵
为了使买受人的利益得以实现，各个国家和地区的法律一般都规定出卖人应全面履行合同义务，即在履行交付标的物的义务和使买受人获得标的物所有权的义务的同时，还负有权利瑕疵担保义务和物的瑕疵担保义务，即出卖人对其所交付的标的物，应担保其权利完整无缺并且有依通常交易观念或当事人的意思，符合应当具有之价值、效用或品质。如果出卖人违反或未履行此项担保义务，则应承担民事责任。这种民事责任就是瑕疵担保责任。
所谓权利瑕疵担保责任，即出卖人应就买卖的标的物负有第三人不向买受人主张任何权利的一种民事责任。我国《合同法》第150条、第151条规定：出卖人就交付的标的物，负有保证第三人不得向买受人主张任何权利的义务。但是，买受人在缔约时知道或者应当知道第三人对买卖的标的物享有权利的，出卖人不承担责任。根据该规定，成立权利瑕疵担保责任须具备以下要件：其一，权利瑕疵必须在买卖合同成立时已经存在；其二，权利瑕疵在买卖合同成立后未能消除；其三，买受人在订立合同时须不知权利存在瑕疵。而就权利瑕疵的存在形态而言，在传统民法上主要有以下几种情形：标的物所有权的全部或一部属于第三人；受让人取得的所有权负担有第三人的合法权利，使其行使受到限制，如第三人在出卖物上享有抵押权；标的物所有权的其他瑕疵。
关于“两权重叠”是否构成权利瑕疵的问题，主要有两个角度的思考：其一，未能解决或者未能妥善解决的相邻关系，是否属于权利瑕疵的一种形态?其二，煤炭矿业权或者煤层气矿业权权利本身，是否构成权利瑕疵，即上述案例中A转让给B的煤炭探矿权，其与煤层气探矿权重叠之事实是否可以理解为“负担有第三人的合法权利”，从而构成权利瑕疵?如果构成权利瑕疵，那么根据我国《合同法》第152条，当买受人有确切证据证明第三人可能就标的物主张权利的，买受人具有中止支付相应价款的权利，除非出卖人提供适当担保。因此，权利瑕疵问题与买卖双方的合同权益是密切相关的。
第一个角度的问题涉及对相邻关系本质的正
确理解。在相邻关系中，相邻各方依法享有法律规定的相邻权，同时依法承担法律规定的义务。相邻权的权原为相邻不动产的所有权或使用权，其实质是法律对相邻不动产所有权或使用权的适当扩展；而相邻各方应承担的法定义务，则是法律对相邻不动产所有权或使用权给予的必要限制。基于此，相邻关系中不动产所有权或使用权内容的扩张或限制，是因法律的直接规定而当然发生的，若在一定程度上将这种扩张或限制理解为权利瑕疵的话，其实质上也是一种“法定的瑕疵”，而与当事人一方的主观方面并无必然的联系。因此，“对于买卖标的物所有权所受到的私法上的限制，如物权法上的因相邻关系所发生的限制，由于出卖人不可能使买受人取得无上述负担的所有权，故不构成权利瑕疵。”基于此种理解，若将“两权重叠”认定为相邻关系，则尽管其未能解决或者未能妥善解决，其也不应当构成权利瑕疵。
关于第二个角度的问题，可以从理论和实践两个角度进行分析。就权利的合法性而言，煤炭矿业权与煤层气矿业权均是经国家主管部门依法许可获得，任何一方权利本身在法律上并无可异议之处。同时，由于煤炭矿业权与煤层气矿业权是各自独立、不分主从的两个权利，因而两个权利之间亦非属于“负担关系”。如上述案例中，不应当认为A转让的煤炭探矿权负担有第三人(煤层气探矿权人C)的权利，换言之，煤炭矿业权或者煤层气矿业权权利本身，在理论上是不构成权利瑕疵的。但是，事实可能并非如此，而是恰恰相反。上述案例中，煤层气探矿权人C在X勘查区范围进行煤层气现场勘查施工的行为，已经严重影响了煤炭探矿权人B勘查煤炭的权利，B所受让的煤炭探矿权并不能完全、正常的行使，而是与C之间存在诸多的行为限制与利益冲突。
那么，上述案例中A转让给B的煤炭探矿权究竟是否构成权利瑕疵呢?为什么理论解释与事实情况不一致?问题产生的根源在哪里?只有挖掘问题形成的根本原因，才可能找到彻底解决问题的答案。
四、症结分析：从“物”和“物权”两个角度
目前，对于因“两权重叠”所导致的日趋焦灼的诸多问题，除了利益上的因素之外，多数业内人士认为是体制原因将其推向了矛盾的前沿。如前文所述，“两权重叠”问题是由于同一勘查区内煤炭和煤层气矿业权归属不同的开发主体所致，而其症结之处则是权利行使之间的冲突与矛盾，即无论煤炭矿业权主体或者煤层气矿业权主体，任何一方权利的正常、完全行使均会影响到另一方权利的正常运行。现实中，一些煤炭企业为了解决这一矛盾，不得不向煤层气权属主体支付高额的“矿权转让费”，以获得煤炭开采的顺利进行。
既然基于两个不同的物而享有各自独立的用益物权，那么，为什么通过相邻关系的处理仍然未能很好地解决问题呢?问题出在物的方面?还是出在权利本身呢?
从物的方面来说，尽管煤层气生于并吸附于煤层，但是，煤炭与煤层气的确属于不同的物，并且从物理上二者也是完全可以分离的。但不容忽略的是，煤炭与煤层气事实上又均依附于土地，存在于地面之下，尽管法律上二者作为矿物并不是土地的构成成分，而是专属于国家所有。由此，煤炭矿业权与煤层气矿业权的最终实现均须借助于土地，而两个权利所依附的土地却并非相互独立的两块，而是惟一的“同一片土地”。在“同一片土地”之上，各自做着不同的设想和规划，从而直接导致矛盾冲突。
从权利方面而言，煤炭矿业权与煤层气矿业权属于两个独立的用益物权，其权利之载体为不同之物，因此，在形式上并不违反一物一权原则。但是如前所述，煤炭矿业权与煤层气矿业权之实现，均须依赖于“同一片土地”，而“同一片土地”在法律上则为“一物”。基于此种理解，“两权重叠”问题的产生与一物一权原则之间似乎存在着某种关联。
一物一权原则又称客体特定原则，是自罗马法以来绝大多数国家或地区的物权法所承认的物权法基本原则之一。在一物一权原则中，所谓的“权”，在罗马法中指的是所有权，而在现代民法中，则是指物权，包括所有权和其他物权；而所谓“物”则是指具有特定性和独立性的物，即只有具备特定性和独立性的物才能成为物权的客体。尽管关于一物一权的含义存在不同的学说和分歧，但是，就该原则的适用目的而言，其主要是“为了避免权利行使的冲突”。在罗马法上，是为了避免所有权行使的冲突，而在现代法中，则是为了在确保一物上不同类型的物权之间不相冲突，切实维护物权体系内部结构的协调与均衡的基础上，实现一物上的物权尽可能丰富与多元，最终达到资源的有效利用。因此，在现代社会中，一物一权原则，应该是指一个标的物上不能同时并存两个或两个以上互不相容的物权。我国《物权法》第2条明确了物权具有排他性以及物权的客体必须特定，但并未宣示一物一权原则。
从形式上而言，“两权重叠”之“两权”确属相互独立的两个用益物权，但是，由于“两权”之实现均须依赖于“同一片土地”，从而必然导致权利行使的冲突。那么，这种问题的出现是不是因为违反了一物一权原则呢?换言之，国家设置的煤炭矿业权与煤层气矿业权实质上为两个不相容的物权，而其不相容之核心即在于“权利行使与实现之必然冲突”?国家设置煤炭矿业权与煤层气矿业权，并非基于一物，而是分别基于煤炭与煤层气两种不同的物，因此，“两权重叠”并未违反一物一权原则。但是，问题在于权利冲突的现象仍然没有避免，这也正是“两权重叠”的焦点所在。
如前文分析，基于相邻关系原则处理“两权重叠”问题的实践做法并不妥当，甚至违背了法律设置相邻关系制度的根本目的。在这种情况下，如果运用物权法来解释这一现象，应当从物和物权两个角度去寻求可能的答案。笔者认为，问题不仅出在“物”上，也出在“权”上。“物”之问题在于，其仅看到两权的直接客体即煤炭与煤层气本身，而未注意权利实现的媒介客体即土地；“权”之问题在于，其仅重视权利的客观存在，而忽略了权利的根本目的，权利的行使与最终实现。由此，煤炭矿业权与煤层气矿业权原本应当统一于一个主体，而不应当分别设置，除非从时间维度上来避免两个权利行使之间的冲突。
其实，国土资源部《96号文》中的规定及其精神也在一定程度上体现了上述认识。例如，“支持和鼓励煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气资源”、“国土资源部根据国家矿产资源规划，综合考虑煤层气、煤炭资源储存状况和煤炭矿业权设置方案，在煤层气富集地区，划定并公告特定的煤层气勘查、开采区域。煤层气勘查、开采结束前，不设置煤炭矿业权。”“新设立的煤炭探矿权、采矿权不得进入国家公告的特定煤层气勘查、开采区域。”显而易见，国家为了避免权利行使的冲突，努力将煤炭与煤层气矿业权尽量设置在一个主体之下，而不再像以往分别设置给不同的主体。
五、结论
从应然意义上来说，“两权重叠”的法律性质应为一种相邻关系，但是由于国家在设置煤炭与煤层气矿业权之初，未充分考虑到权利客体的特殊之处和权利本身的行使问题，从而导致实践中诸多问题的发生。国土资源部《96号文》虽然认识到了问题的原因所在，并且在加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理、促进综合开发利用方面作了较为详细的规定，但是在处理“两权重叠”问题上，《96号文》依法不能作为处理相邻居关系的依据，而且其具体内容也不符合法律设置相邻关系的制度目的。
在“两权重叠”问题上，我们无法为其找到一个既合法又合理的答案，因为其原本就是一个错误行为所导致的结果。而前述案例中，关于A转让的煤炭探矿权是否构成权利瑕疵的问题，尽管煤炭矿业权与煤层气矿业权之间在理论上并不属于负担关系，但是，基于权利行使确已严重受阻且造成重大损失之事实，A转让的煤炭探矿权在法律上仍应认定为构成权利瑕疵。