区域财政自给能力与中央转移支付的关系研究

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【摘 要】 我国东中西部地区财政自给能力均显不足且依次递减，但中央的转移支付总体上并未实现与各地区的财政自给能力的负相关关系。地方上解与区域财政自给能力负相关性较强，应适当调整。税收返还降低了中央转移支付与区域财政自给能力的负相关性，应适时取消。一般性转移支付与区域财政自给能力的负相关性最强，应扩大一般性转移支付规模。专项转移支付有较强的负相关性，但应缩小规模。

【关键词】 财政自给能力； 税收返还； 一般性转移支付； 专项转移支付

我国东中西部地区财政自给能力差异由来已久，政府职能的实现需要借助中央的转移支付。而现行中央转移支付制度均衡地区财力的功能有限，需要对其进行规模调整和结构优化，以增强中央转移支付与区域财政自给能力的负相关性。

一、区域财政自给能力与中央转移支付

（一）东中西部地区的财政自给能力

财政自给能力是各级政府在不依赖高层政府援助情况下独立地筹措收入的能力。本级政府自有收入满足其公共支出需要，该级政府具有财政自给能力，反之，财政自给能力不足。政府财政自给能力高低用财政自给能力系数表示。

财政自给能力系数=本级负责征收的收入÷本级公共支出

财政自给能力系数是描述某级政府财政自给能力的指标，但不妨借用这一指标来度量区域财政自给能力的高低和强弱变化。

由表1数据计算可知，2001—2010年，东部财政自给能力系数平均为0.7554，财政能力最强；中部平均为0.4404，财政能力居中；西部平均为0.3830，财政能力最弱。就各年份财政自给能力而言，东部最强、中部居中、西部最弱①。

2001—2010年，全国地方财政自给能力系数在0.53～0.62之间，只有东部的财政能力高于全国平均水平，而中西部财政自给能力均低于全国平均水平（见表1）。

（二）中央转移支付和净转移支付与区域财政自给能力

由于政府间转移支付由上级政府对下级政府的补助和下级政府对上级政府的上解构成，下级政府获得的转移支付的真实数额是上级补助减去下级上解的差额。既然如此，地方接受的中央转移支付就有转移支付和净转移支付之分。以下分析中央转移支付和净转移支付与地区财政自给能力的关系。

1.中央转移支付对区域财政自给能力的部分偏离

既然2001年以来东部财政自给能力最强，中部居中，西部最弱，那么，在地方财政收入由本级收入、上级补助和其他收入构成并且其他收入占财政收入比重比较小的情况下，实现区域财政收支的平衡需要借助于中央的转移支付，并且中央的转移支付要与区域财政自给能力负相关。东部地区获得的中央转移支付应该最少，西部获得的中央转移支付应该最多，中部获得的中央转移支付应该介于二者之间，但事实并非完全如此。2001—2010年，西部人均接受的转移支付高于中部和东部，中央转移支付弥补了西部财政自给能力的不足。然而，2001—2004年财政自给能力相对较弱的中部地区人均获得的中央转移支付还低于东部地区，中央转移支付没能体现对财政自给能力比较弱的中部地区的支持意图。2004年以后，中部地区人均获得的中央转移支付逐渐高于东部地区，中央对中部地区的转移支付力度加大，详见表2。

2.中央净转移支付与区域财政自给能力的吻合

东部、中部和西部财政自给能力系数依次递减，表明西部是最需要中央的转移支付来增加财力的。由表3可知，中央对各地区的净转移支付恰好与三大地区的自给能力相吻合。2001—2010年中部人均净转移支付高于东部，西部人均净转移支付高于中部。尤其应该注意的是，2001—2004年，中部人均净转移支付高于东部不过百元。2005年以后，中部人均中央净转移支付明显高于东部地区，东中西部之间人均净转移支付差距迅速扩大。

二、税收返还对中央转移支付和区域财政自给能力关系的制约

中央对地方的转移支付由税收返还、财力性转移支付、专项转移支付构成。本文以人均财政收入为基础，计算31个省市区基尼系数和东中西部地区泰尔指数来检验转移支付项目均衡地区财政能力的绩效。

（一）转移支付的基尼系数

基尼系数是衡量人均收入均衡程度的重要指标，主要有直接计算法、拟合曲线法、人口等分法和城乡分解法。由于用于计算转移支付绩效所需的样本个数较少，故采用直接计算法测算地区财政收入分配的差异性。其计算公式：

=■■Yj-Yi/n（n-1），0≤≤2u （1）

是基尼平均差，Yj-Yi是任何一对收入样本差的绝对值，n是样本容量，u是收入均值。基尼规定：

G=/2u，0≤G≤1 （2）

通过证明：G=/2u=2SA，而由式G=SA/SA+B，SA+B=1/2，G=2SA，因此，式（2）中定义的G即为基尼系数，综合式（1）、（2），基尼系数的计算方法为：

G=■■■Yj-Yi （3）

由表4可知：

1.与人均一般预算收入的基尼系数相比，返还性转移支付后人均收入基尼系数出现了下降的趋势，但幅度很小，2001—2010年平均下降了0.005。

2.与一般预算收入加返还性收入人均财政收入基尼系数比较，一般性转移支付后，各年度人均财政收入的基尼系数都出现大幅度下降的趋势，2001—2010年平均下降了0.13。

3.与一般预算收入加返还性收入再加财力性转移支付时人均财政收入基尼系数比较，专项转移支付后，各年度人均财政收入的极基尼系数也出现下降的趋势，但幅度也不大，2001—2010年平均下降了0.01。

（二）转移支付的泰尔系数

泰尔系数反映了各地区人均收入的离散程度，也是衡量地区之间人均收入差异的一个重要指标。其计算公式：

T=■Ytlog■

n为区域个数，Yt为i区域人均财政收入占全国的份额，Pt为i地区的人口数占全国的份额。泰尔系数T越大，各区域财政收入差异越大；反之越小。如果以省级行政单元为基本空间单元，则可以对T做一阶分解，从而将全国的总体差异分解为东中西部的差异和三大区域内各省之间的差异。详见表5。

1.我国地区间财政收入的差距主要来源于区域间差距。东中西部之间一般预算收入差异对总差异的贡献率超过2/3，三大地区区域内差异对总的贡献率不足1/3。

2.与人均一般预算收入的泰尔指数相比，返还性转移支付后三大区域间人均收入泰尔系数仍保持在0.064，税收返还维持了区域财政收入能力的非均等。

3.与一般预算收入加返还性收入时人均财政收入泰尔系数比较，一般性转移支付后，区域间人均财政收入的泰尔系数出现0.04的下降，一般性转移支付的均等化效果明显。

4.与一般预算收入加返还性收入再加一般性转移支付时人均财政收入泰尔系数比较，专项转移支付后，各年度人均财政收入的泰尔系数也出现0.013的下降，专项转移支付的均等化效果微弱。

（三）中央转移支付的结构

从表6可以看出，返还性收入从2001年的37.74%降低到2010年的18.1%，降低了19.64个百分点；一般性转移支付从2001年的26.23%增加到2010年的39.64%，增加了13.41个百分点；专项转移支付从2001年的36.03%增长到2010年的42.26%，增长了6.23个百分点。

（四）税收返还对中央转移支付与区域财政自给能力关系的削弱

运用基尼系数和泰尔指数对转移支付项目均衡绩效的分析表明，一般性转移支付的财力均等化效果最明显，其次是专项转移支付，税收返还的均等化效果最差。然而，2001—2010年中央转移支付各项目的资金配置结构与其均等化作用并非完全一致，返还性收入占中央转移支付总额的比重平均为30.28%，一般性转移支付比重平均为33.47%，专项转移支付的比重平均为36.25%。均等化效果最强的一般性转移支付的资金比重并不占绝对优势，均等化效果最差的返还性收入的资金比重也并非绝对的低，税收返还降低了中央转移支付的均等化效果。东部地区财政自给能力最强，中部较弱，但2001—2004年中部人均中央转移支付补助收入还比东部少0.69元、19.26元、8.18元和39.21元。

三、地方上解增强了中央转移支付与区域财政自给能力的负相关性

地方上解指中央收到地方按照有关法律法规或财政体制规定上解的各项收入，主要包括1994年分税制改革时保留下来的地方原体制上解收入和出口退税专项上解收入。②由表7可知，2001—2004年，由于东部人均地方上解仅比中部多74～79元，扣除地方上解后，中部人均获得的净转移支付高于东部不过百元，净转移支付均衡东中部财力的效果不明显。2004年后东部人均地方上解比中部增加得比较多，中部获得的净转移支付比东部显著增加，净转移支付均衡东中部财力效果明显。这是由于从2005年起国家对出口退税负担机制进行了改革。

经国务院批准，以2004年核定的各地出口退税基数为基准，对超基数部分，中央和地方出口退税分担比例由75：25调整为92.5■7.5。出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解中央。例如，2009年，我国出口退税总额为6 487亿元，中央财政负担6 146亿元，地方负担341亿元。其中，东部出口退税专项上解306.2亿元，占比90.49%；中部为22.3亿元，占比6.59%；西部为9.9亿元，占比2.92%。由于从2005年起，东部出口退税专项上解比中部多，东部地方上解比中部大幅增加，中部获得的净转移支付比东部大得多。

总体来看，2001—2010年，东中西部人均地方上解与各地区的财政自给能力正相关，东部地区财政自给能力最强，人均上解最多；西部财政自给能力最弱，人均上解最少；中部财政自给能力居中，人均上解也居中。因而，扣除地方上解后的中央净转移支付与各地的财政自给能力负相关。东部财政自给能力最强，获得的净转移支付最少，西部最多，中部介于二者之间。

四、增强区域财政自给能力与中央转移支付绩效的相关性

（一）逐步取消维护地方既得利益的税收返还

税收返还属于维护地方既得利益的转移支付形式，是中央为了分税制改革顺利实施而进行的策略性制度安排，目的是通过税收增量中央分成比例的逐步提高增加中央的可支配财力，消除旧体制的痕迹。1994年以来，随着地方财政收入规模的不断扩大，“两税”返还1■0.3的递减机制对地方利益的影响逐年减弱。全国“两税”返还增量占上划中央“两税”增量比重由2001年的15.27%下降到2008年的6.97%，东部由14.41%下降为6.37%，中部由16.11%下降为7.11%，西部由19.36%下降为8.17%，税收返还对各地区财力的重要性不断下降。因此，可以适时取消“两税”增量返还。

（二）调整地方上解

地方上解增强了中央转移支付均衡地区财力的功能，使中央转移支付扣除地方上解后的净转移支付与东中西部地区财政自给能力负相关。2010年，东部省市上解为900.57亿元，占比86.39%，中部上解为120.01亿元，占比11.51%；西部上解为22.38亿元，占比2.1%。虽然东中西部地区上解数额和比重依此递减，与区域财政自给能力负相关，但各省市都是上解地区，与中西部大多数省份属于财政穷省情况相悖，应根据各省市人均财政收入适时调整上解地区。

出口退税由中央统一退库，保证了出口退税款的足额、及时实现，调动了出口企业的积极性。出口退税地方专项上解增强了中央净转移支付的均等化效果，东中西部出口退税地方专项上解依次减少，恰好与区域财政自给能力负相关。因而，应保留出口退税地方专项上解。

（三）提高一般性转移支付的比重

一般性转移支付是均等化效果最好的转移支付，但由于2001—2010年其只占全部转移支付的33.47%，限制了其调节地区财力差异的功能。因而，为了提高其地区均等化能力，有必要建立一般性转移支付资金稳定增长的机制。1994年以来，我国财政超预算收入大幅度增加，由1994年的458.15亿元迅速上升到2011年的5 446亿元。但是，庞大的预算超收大部分用于弥补财政赤字和安排其他支出项目，用于一般性转移支付的很少。2011年，中央只将预算超收的17.33%用于对地方的税收返还和一般性转移支付。建议确定预算超收的不低于20%的比例用于一般性转移支付，扩大一般性转移支付规模。

（四）改革专项转移支付

专项转移支付是按照政府间支出责任的划分，由上级政府对委托事项、共同事务以及符合上级政府政策导向的地方政府给予的补助，具有外溢性、突发性、特殊性等特征。社会保障支出、科技支出、教育支出、医疗卫生支出、一般性扶贫支出等不具有专项转移支付的特征，应将其并入一般性转移支付，缩小专项转移支付的规模。

基于财政均等化和公平的考虑，专项转移支付项目的确定有必要根据实际情况，适当削减专项转移支付的配套要求，对于贫困地区的资金配套率应低于其他地区，以增强专项转移支付的均等化效应。

逐步引入因素法核定大部分专项拨款额。通过规范的程序和公式化计算方法求得对各地的补助额，如对教育、医疗卫生、经济不发达地区的专项拨款等。

规范专项拨款分配制度。通过建立严格的专项拨款项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。

【参考文献】

[1] 朱钢，等.中国农村财政理论与实践[M].太原：山西经济出版社，2006.

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[3] 李萍，等.财政体制简明图解[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[4] 陶勇.政府间财力分配与中国地方财政能力的差异[J].税务研究，2010（4）.