农村民间组织与村委会的角色划分与衔接

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摘要：当今的农村民间组织是在村民自治的背景建立和发展起来的，它在一定程度上弥补了村委会在组织农村经济建设、发展农村公共及公益事业等方面发挥作用时存在的不足。考察其实践，尽管不同类型的民间组织与村委会有着不同的联系，但在理论上，它们都是政府引导和农民参与背景下，与村委会共同实施农村管理的农民组织。

关键词：农村民间组织；村委会；职能划分；角色衔接

中图分类号：C912.8；D927文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2013.03.021

农村问题实际上是超大的乡村社会如何组织和管理的问题[1]。时至今日，“以组织管理农村”已是政府以及研究界的共识。在这种共识之下，国家近年通过多种方式积极促进农村民间组织发展，研究者也从不同的角度深入探讨农村民间组织的价值、功能及发展模式、势态等问题。然而应该看到的是，农村民间组织的生成和发展是在村民自治背景下进行的，因此，对农村民间组织的研究不应抛开这一背景独立开展。本文从理论与实践两个视角探讨农村民间组织和村委会的角色划分与衔接问题，并就如何促进两者有效衔接提出对策与建议。

一、农村民间组织与村委会的角色定位

我国现行《宪法》以及《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）将村委会定位为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，同时，通过诸多立法为这一角色设置相应的职能。通观现行法律，当前涉及村委会职能规定的既有中央立法也有地方立法，我们将这些立法分为三类：第一类是中央立法，包括宪法、法律以及各类行政法规、部门规章以及司法解释、中央部门各类决定。第二类是省级行政单位，省府所在地的市、计划单列市等所制定的地方性行政法规和地方政府规章，它们当中包括了各省为实施《村组法》而制定的实施办法以及除此以外的其他行政法规和规章。第三类是县级政府以及乡镇政府出台的村干部管理办法[2]。从内容上看，除没有为村委会设置外交职能之外，法律为村委会设定了涉及农村政治、经济、文化、教育以及医疗卫生，乃至于军事等方面的职能。因此，在文本制度里，村委会被制度设计为全能的农民组织。

但村民自治实践中，乡村关系行政化致使村委会完全脱离了农民自治组织的性质。研究共识认为，作为农村自治组织的村委会在实际运作中角色走样，职能发生错位和偏离；并非行政机构的村委会在实践中过多地执行了行政任务，而其社区自治职能却实施乏力；村委会及村干部使用行政而非民主手法管理农村事务，日常运作严重依赖或附属于乡镇政府，因此，村委会变现成为基层政府的“一条腿”或者派出机构[3]。

与村委会架构庞大的职能立法相比，现行法律中关于农村民间组织的立法不可同日而语。由于农村民间组织的种类繁多，各类组织有不同的设立目标和运作方式，并且不同民间组织有不同的职能，因此，我国尚无关于农村民间组织职能的统一规定，仅有关于民间组织登记、会计财务管理等方面的行政或地方立法。2006年我国出台了《农民专业合作社法》，但它主要是针对农业经济合作组织而不是一般性农村民间组织。

立法上的空白为理论研究提供了较大的空间。一些学者从提高农民政治组织化的角度出发，认为农村民间组织的角色和职能是代表农民进行利益表达，推动农村民主化，对农民进行民主化教育的[4]；另一些学者从提高农民经济的组织化的角度出发，认为农村民间组织具有促进农业产业化，农村经济市场化等方面的功能[5]；俞可平教授[6]通过实证研究概括了农村民间组织的作用，认为主要包括：推进村民自治，为村民提供各种服务，调解村民之间的纠纷，帮助老弱病残，维护农村安危，改善农民与党和政府的关系，推动农村经济的发展等。但是，从前述村委会职能立法上看，民间组织的这些职能均已包括在其中，那么，当村级场域内同时出现两种组织时，两者角色如何区分就是值得注意的问题。

二、农村民间组织与村委会角色协调的实地考察

通过对辽宁、湖北、广东以及浙江等地的情况进行考察可知，当前在农村中较为主要的民间组织有三类：第一类是活动区域主要在村级场域内，以管理、服务农村居民生活为主要宗旨的组织，其代表是老年人协会；第二类是服务于农村经济发展的组织，其代表是种植协会或者养殖协会等农民专业合作实体；第三类是农村社区建设中的新型组织，其代表是社区理事会。

（一）生活服务型组织与村委会的角色区分——以老年人协会为例

浙江的老年人事业发展一贯良好，早在2007年，全省90%的行政村已建立村级老年人协会，农村老年人入会总人数达357.78万人，占农村老年人总数的73.36%，有51.73%的农村基层老年人协会已达到了“班子建设好，作用发挥好，制度落实好；有活动场所，有经费来源，有教育载体；老年人无非正常死亡，无赌博、吸毒，无参与、迷信活动的“三好三有三无”的规范化标准[7]。

观察该省村委会与老年人协会的角色划分时，我们注意到，按照我国《老年人权益保护法》的规定，村委会和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务；村委会应监督老人赡养协议的履行；老年人与家庭成员因赡养、扶养或者住房、财产发生纠纷时，可以要求村委会调解。而根据《浙江省基层老年人协会组织通则》的规定，老年人协会的一般职能包括七大方面，比较《老年人权益保护法》以及浙江立法中的条文可知，老年人协会的职能是村委会相关职能的具体化以及扩充，或者说，按照浙江地方立法，老年人协会代替村委会在村庄实施这方面的职能。在运作较为成功的农村中，村委会在《老年人权益保护法》中的职能基本上都是由老年人协会完成的，尤其是在家庭纠纷的处理，敬老爱老活动的开展以及老年人文化活动的安排上，村委会在这方面的工作几乎完全交由老年人协会实施。

就两者的职能区分而言，村委会主要是从宏观的角度指导老年人协会工作，出面帮助老年人协会解决诸如活动场所等方面的重大问题；而老年人协会是村委会在农村老年人工作中的得力助手，两者是互助关系，老人协会的职能以及角色类似于村委会指导管理下的老龄工作委员会，彼此之间基本能够保持和谐合作，出现掣肘的情况并不多见，两者的职能及角色有明显的区分。

我们在广东的调查集中在珠海市S村。该村的老年人协会1999年成立，其主要经费是由村委会在集体经济收益中划拨一部分资金。2000年以来，老年人协会在属于村集体所有的平房设立了一个“老人活动中心”，提供扑克、麻将、象棋、台球等给村中老人消遣，通过收取台位费的方式弥补日常支出，如水电费，设备、器材损耗等。该村老年人协会还有一个职能，就是在春节时与村委会合作，组织“舞狮子”活动，逐户贺年并获得“红包”，这是老年人协会最主要的一笔收益。除此以外，协会不具有调解家庭纠纷，监督赡养协议执行，发展老年人公益事业的职能，实践中这些职能主要由村委会依法承担。可见，S村老年人协会与村委会之间的关系较为松散，但也几乎没有摩擦和矛盾，老年人协会对村中老年人具有一定的组织管理职能，基本上属于“弥补空虚型”的群众组织。

在农村，类似于老年人协会的民间组织还有诸如妇代会、共青团小组以及北方农村中常见的秧歌会等。这些团体服务于村民生活的特定方面，在相关的领域具有一定组织和管理职能，能分担村委会的日常管理压力。因此，它们是作为村委会实施工作的协助者角色存在的，与村委会之间应是协作关系，但村委会作为综合性组织，对这些组织也有一定的指导和监督职权。

（二）经济服务型组织与村委会的联系及差异——以农民合作社为例

农村经济服务型组织主要是各类专业合作组织，以合作社为典型代表。自合作社在各地兴起以来，它与村委会的联系就一直为各界关注。有研究指出，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。合作社是村民在自愿互利原则基础上组织起来的集体所有的社区性合作经济组织，具有提供生产服务、协调管理、资源开发、兴办企业、资产积累等职能。也有人认为，村委会是“管民”的组织，合作社是“民管”的组织，两者本质不同[8]。

在我们看来，村委会与合作社的角色划分应该建立在对不同类型合作社的清晰界定的基础上。按照《合作社法》的规定，农民合作社一共有三种类型：一种是以村民小组为单位的合作社，其成员主要是本村民小组的村民为主，但也不排除其他小组村民的加入；另一种是以村为单位的合作社，全村村民可以自愿加入；还有一种是跨村建立的合作社，是由不同村中种植或者养殖同类农产品的农民自愿加入。不同范围的合作社与村委会的关系是不一样的，村委会与以村民小组为单位的合作社的关系是指导与被指导、监督与被监督的关系。

对于以村为单位以及以村民小组为单位的合作社，尽管两者的职能以及角色较容易区分，但可以发现，村合作社的发展一定程度上可能将村委会置于尴尬境地。例如，在浙江柑橘产区的一些农村中，随着农村特色产业、支柱产业、主导产业的逐步形成和壮大，农村专业合作社的作用不断扩大，其地位大有与村两委形成“鼎足”之势。一些实力强大的农村合作社甚至统领“村政”，超越村委会的角色，主导村级事务发展[9]。

同时，还应该看到，为了发展规模经济，合作社的成员往往来自多个村庄，是各村种植或者养殖同类产品的农户的联合。我们在辽宁抚顺县考察了L食用菌专业合作社。

L食用菌合作社是跨村农户的联合，合作社与村委会之间就不可能存在指导或者监督关系，并且合作社的主管部门是H镇政府，具体负责部门是农经站而不是成员所在的任何一个村庄。不但如此，由于L合作社是全镇提高食用菌种植者技术水平，扩大种植规模以及提升农民经济效益的重要力量，所以H镇十分重视合作社的发展，除了在诸多方面提供便利，还要求村委会积极配合其需要，具体而言，有关的村委会一般都需要承担如下几方面工作：

第一，宣传合作社的经营政策，动员本村食用菌种植户参加合作社；第二，配合合作社的审查要求，为本村参加合作社的村民出具相关证明或者推荐材料；第三，与合作社协商，为本村村民争取在社中的就业机会；第四，根据乡镇政府、合作社或者本村参加者和就业者的要求以及请求，参与解决本村村民与合作社的投资纠纷或者劳务纠纷；第五，依照国家相关政策和法律以及政府要求，为合作社设置在本村范围内的种植基地、研发基地、加工基地提供方便。在这一场合中，村委会成为了跨村合作社的协助者。

（三）农村社区组织与村委会的分工和配合——以社区理事会为例

就农村社区组织与村委会的角色分工和配合，我们考察了湖北省秭归县的“杨林桥模式”和浙江的农村社区建设模式。

杨林桥镇位于长江牛肝马肺峡南岸，在农业税改革之后，由于村组合并以及村干部人数锐减，杨林桥镇创新了农村管理模式，撤销村民小组改建社区，建立社区理事会。就社区理事会与原有的村民自治组织的关系，在当地是这样定位的：社区理事会在村党总支和村委会的领导下，以议事恳谈会为主要形式，广泛听取社区农户的意见和建议，形成决议，再付诸实施，行使自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的职能。社区理事会的主要职责包括：组织协调社区农户实行规模生产、改善社区内水、电、路等基础设施等，社区理事会成员不取报酬，但是采取“以奖代补”的办法，发放一定的误工补助[10]。

“杨林桥模式”是用社区组织代替原来的村民小组，成为村民自治中的常设组织，使之形象实体化，功能具体化，进而与村两委共同形成层次清晰的村级组织框架。在这种村级自治组织框架中，村委会是社区理事会的上级组织，理事会则一定程度上可以帮助村委会缓解基于村组合并、人口分散而在实施职能时出现的“鞭长莫及”的困境。所以，对于乡镇以及村两委而言，它是在原来村民小组范围内建立起来的“小小村委会”或者说是在村委会之下的“次级村民自治组织”[11]。

和上述模式相比，经济较为发达的浙江省的农村社区建设呈现出不同的样态。该省社区组织主要有三种形式：一是农村社区理事会。理事会成员由农村社区内各方面代表组成，理事会的职责就是协调农村社区内各类组织，在这种社区建设模式下，社区理事会负责宏观范围的组织与协调工作，村委会负责村级场域的其他具体工作。二是农村社区综合服务中心（站）。主要职能是为农村居民的生产、生活提供优质高效的服务。在这种模式下，社区组织是综合性的服务者角色，村委会是村庄的管理者角色。三是农村社区办公室（协调小组）。主要职能是运用利益协调机制，牵头协调解一些农村居民想办的事和利益需求相同的事。在这种模式下，社区组织主要是以公益服务者角色出现[12]。

尽管以上不同的社区建设组织有着不同的职能，但是，凡在行政村范围内建立的社区组织，与村委会之间应该是协作关系，这种协作关系有别于“杨林桥模式”中的指导关系。一方面社区组织应该协助村委会开展工作；另一方面，对于跨行政村设立的社区组织，更多的是强调社区内部不同村委会之间要协助社区组织实施跨区管理和服务工作，共同促进社区建设。

三、影响农村民间组织与村委会合理区分角色的因素

我国多数农村在实施村民自治的过程中，都能协调好农村民间组织与村委会之间的关系，但也有不少地方出现了两者角色和职能难以协调的情形。概括其原因，主要有如下几方面。

（一）对农村民间组织的定位存在偏差

在村民自治实施之初，村级场域只有村委会这一农民自治组织，但随着农村经济与社会发展，农村民间组织越来越常见。研究中，不少人认为，较之于行政化问题严重的村委会，农村民间组织是真正的NGO组织，是构建我国农村市民社会建立的基础，有代替村委会之趋势，为此，村委会似乎逐渐走向没落，并让位于新兴的民间组织。但这种认识是不切实际的。

在我们看来，农村民间组织的建立与发展和村民自治中村委会面临的困境有着密切的关系。一方面，新农村建设使国家在农村的各种计划和安排日益密集，需要获得更多的支撑点，但农民组织化程度低，农村“组织真空”状态依然存在，从国家整合农村发展的角度来看，加强农村组织建设是为了适应新农村建设的必然要求。另一方面，村委会肩负繁重的职能，而村干部人数日益减少，从理论上看，村委会应该进行职能减负，但考虑乡镇政府改革的需求及其实际负担，难以将村委会不能履行或者履行不力的职能上移至乡镇政府，只能通过其他组织承担，而农村民间组织的出现契合了这一改革背景。再者，农村社会正面临阶层分化以及利益分化，利益表达需求日益旺盛，农民仅透过村委会不能完满实现分层的利益表达，进而在组织上需要增加利益表达渠道。上述矛盾决定了农村民间组织总体上是弥补村委会的不足、配合村委会推进村民自治而存在的。换言之，农村民间组织的建立以及角色定位带有强烈的工具性色彩，而不是为了替代村委会而来。

（二）资源缺乏，规模偏小

尽管农村民间组织的发展有利于推进村民自治，并为新农村建设所需，但这些组织发展总体规模偏小，这是不争的事实。这主要是由人才和资金缺乏所造成的。

民间组织的发展需要人才支撑，然而，一方面，由于当前农村人才流失严重，因此，非经济性的农村民间组织往往难获得管理精英；另一方面，因为组织管理者的工资等待遇条件差，事实上也难以吸引以及留住人才。资金是农村民间组织发展缺乏的另一瓶颈，考察实际情况，多数民间组织的资金都要自筹，而且数量严重不足。就经济发展水平一般的农村中老年人协会而言，根据研究者的调查，每年费用就包括了值班费、看守费、资助特困及患病老人费、各类水电费、书报费等，一年至少需要5 000元，而农村老人大多低收入或无收入，因此这类组织难以靠会费或营业收入生存，政府目前鼓励个人和企业捐赠的措施有限，使得农村民间组织获得的捐赠量极少[13]，进而限制了其发展。

为了尽量让农村民间组织发挥作用，但又要减少开支，不少地方的做法就是让村两委的干部、乡镇驻村干部最大限度地在民间组织中任职。但人事方面的过度糅合表面上是节约了一些支出，但实质上是忽视了组织彼此间必要的职能划分，使村级组织之间的职能以及角色区分模糊化。

（三）制度引导不足

20世纪80年代以来，我国先后颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规，但具体到农村民间组织问题上，除了2006年颁布的《农民专业合作社法》之外，针对其他民间组织的立法几乎是空白。

在缺乏全国统一立法的前提下，有少数地方出台了区分村级组织职能及调整彼此关系的规范性文件。例如，浙江省制定了《浙江省村级组织工作规则（试行）》，以此为基础，浙江一些市、县结合自身情况出台了各自的规范性文件。又如，新疆吐鲁番地区出台了《吐鲁番地区村级组织工作规范实施细则》，湖北省武穴市出台了《村级组织工作规范》。与此同时，还有一些乡镇出台了类似规范性文件的情形，如内蒙古自治区赤峰市敖汉旗长胜镇制定的《长胜镇村级组织工作规范（试行）》，除此以外，由基层政府出台类似规定的现象并不多见。

即使上述各地方基层政府制定了规范村级组织职能的规范性文件，然而就新农村建设中出现的新型如社区理事会、合作社以及老年人协会等的职能却并未纳入其中。因此，整体而言，村委会与农村民间组织的关系调整或缺乏制度引导，或未能够与时俱进，不能满足社会发展的需求。

四、促进农村民间组织与村委会有效衔接的对策

为实现农村社会的有效管理，借鉴各地的成功经验，我们认为，可从以下几方面着手，进一步促进农村民间组织与村委会在角色以及职能上的有效衔接。

（一）树立理性观念

其一，应该看到，农村民间组织与村委会同属于农民自治组织的范畴。农民自治组织是农民自我管理自我服务的组织。包括村委会在内，所有农民自治组织的整体职能是实现对农村社会的有效治理，农村民间组织和村委会之间并不对立，而且可以实现互利共赢。以此为视角，农村民间组织的诞生不应视作为对村委会的“扬弃”。其二，就实践来讲，村委会是解体后，我国村级场域最重要的实体，从发展时间以及资源等方面来讲，当前，任何一种职能多元或者单一的农村民间组织在相当一段时间内都不可能替代村委会，这就使得农村民间组织的建设不可能脱离村委会的协助和支持而独立进行。其三，当前农村民间组织的“草根性”并非是绝对的，农村民间组织的建立过程基本上体现以政府主导的特色。农村民间组织一方面需要承担基层政府某方面的管理职能，另一方面又不得不依靠政府或者接受政府管理，因此，这些组织与村委会可能会有类似甚至完全相同的生成、发展轨迹；同时，农村民间组织所面临困境的解决，也离不开政府的关注与帮助。

（二）发挥基层政府的引导作用

乡镇政府应该具有协调农村民间组织和村委会两者角色的职能。我们认为，乡镇政府可从以下几方面入手，引导农村民间组织与村委会划分角色和职能：一是指导民间组织及村委会正确理解和贯彻执行相关的法律以及政策；二是根据需要，指导民间组织及村委会建立和坚持村民自治的日常各项工作制度；三是根据需要，指导以及协助民间组织及村委会进行换届选举；四是根据需要，指导民间组织及村委会搞好宣传教育工作，开展多形式的社会主义精神文明建设活动；五是指导民间组织及村委会就彼此之间的职能分工以及角色达成协议或者形成操作准则；六是调解民间组织及村委会之间的冲突纠纷，协调两者的分歧。

（三）加强村“两委”建设，限制干部交叉任职

有研究者指出，凡是村“两委”坚强有力，民心凝聚的村落，民间组织与村“两委”的关系就融洽，民间组织也能得到正常发展，并对村民自治发挥更多的积极作用；凡是村“两委”软弱松懈，民心涣散的村落，民间组织与村“两委”的关系就紧张，民间组织多呈现“异常”发展，并对村民自治产生较大冲击[14]。因此，在构建良性村级组织体系过程中，首先应加强村“两委”建设。其次，要适当限制村干部和农村民间组织管理者之间的交叉任职。应该看到，村委会与民间组织之间有不同的职能，过度交叉任职，就难以划分职能以及角色，所以应限制社区组织和村委会之间的交叉任职程度，其交叉度最多不宜超50%。

（四）加大对农村民间组织的人才以及资金支持力度

我们认为，国家以及各地方政府依据农村不同的实际情况，一方面应该鼓励农村精英分子参与当地民间组织的管理，利用本地优势，发挥农民的自我管理能力；另一方面，还可以借鉴近年有效实施的“大学生村官制度”，有条件地给予某些有需要的民间组织以人才支持。与此同时，为适应农村发展需要，国家以及地方政府应该加大对农村民间组织的资金支持，以保障民间组织的基本运作，发挥其农村治理功能。经济基础较好的村集体，应该在每年的经济收益中按照确定的比例，定期向农村民间组织划拨运作经费；还可以采取各种措施，鼓励企事业单位向农村民间组织捐赠款项和必要物资。

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