农村反贫困的新特点及对策
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【摘要】我国农村贫困问题出现了一些新特点，包括区域性贫困突出、相对贫困现象凸显、暂时性贫困人数大幅增加、贫困人口的生计高度脆弱、贫困地区家庭收入差距日益明显。这些新特点使得原有扶贫手段的有效性日益降低。基于农村贫困的新特点，在新时期扶贫开发工作中必须做到针对性，参与性，持续性，高效性的高度统一，以提高扶贫工作效率，有效改善贫困人口的社会福利水平，使扶贫工作取得实效。
【关键词】农村贫困；扶贫绩效；扶贫思路
随着经济社会的发展，我国农村贫困问题出现了一些新的特点，如区域性贫困，相对贫困，暂时性贫困等现象突出；贫困原因从结构性因素为主转变为个体性因素为主，贫困地区人群和贫困人群都出现了明显的内部分化；自然灾害的频发使得因灾致贫返贫成为贫困发生的首要原因之一。这些新的特点使得依靠整体经济增长以及开发式扶贫促进贫困地区经济增长的双重机制来缓解贫困问题的有效性日益降低，对原有扶贫战略与手段的调整已经是迫在眉睫。
一、农村贫困的新特点
在改革开放以来，中国的反贫困工作已经取得了举世瞩目的成就。然而贫困问题具有动态演化特征，随着经济社会的发展贫困问题将出现新的特点。当前贫困问题呈现出以下显著的新特点：（1）普遍贫困的状况正在转变为区域性贫困状况。经过多年的努力总体上农村贫困情况大为好转，普遍贫困的情况逐渐消失。然而西部一些局部地区贫困状况仍然较为严重，相关资料表明贫困人口62%分布在西部地区。（2）相对贫困现象凸显。按照国家统计局的贫困线标准估计，中国绝对贫困人口规模已经很小，只占到农村人口的1.5%左右。但由于这一贫困线标准过低，造成中国的贫困状况实际上被低估了。若按照世界同等发达国家的平均贫困线水平，中国的贫困人口将成倍增加，相对贫困状况十分突出。（3）虽然长期性贫困的人数大幅减少，但是由于贫困人口生计不稳定、脆弱性强等个体性因素使得暂时性贫困人数大幅增加。根据我们的调查，农村人口的收入来自主要分为两块，一是农业收入，二是务工收入。农业收入受制于气象条件、耕地面积、技术手段等因素，收入并不稳定。而务工受制于劳动力的教育水平，劳动技能等因素，其务工范围多局限于简单体力劳动，劳务收入不高且不稳定，即便如此这部分收入仍占到农村家庭收入的50%以上。（4）贫困人口的生计特征从缺穿少吃转变为高度脆弱，严重受制于自然条件，工作机会等风险因素，特别是自然灾害可能导致致贫返贫人口规模出现大幅增长。例如阿坝州贫困人口有震灾前的22万剧增至灾后的57.7万人，使贫困人口占全州农业人口67.78万人的85.1%。（5）贫困地区家庭收入差距日益明显。由于各种原因，贫困地区内部的收入差距越来越大，其贫富差距现象较其他地区显得更明显。
二、现有常见扶贫手段的缺陷
从20世纪80年代中期开始，全国实施有针对性的开发式扶贫政策，并进行了大规模的扶贫投资。这些扶贫政策通过推动贫困地区的经济增长在很大程度上加快了中国大规模减贫进程，取得了良好的减贫效果。随着扶贫工作的开展以及贫困问题的发展，已有的扶贫手段也暴露出一些问题，主要表现在以下几方面。
1．农村反贫困手段的瞄准性不足。政府主导的扶贫战略是以扶贫项目促进贫困地区的整体发展，通过整体发展解决农村贫困问题。在90年代初期以前，由于农村贫困面较大，贫困人口的均质性较强且收入分配的不平等程度相对较低，贫困地区的整体经济增长必然能使大量的贫困人口受益，这种战略取得了良好的效果。然而90年代中后期以来，贫困人口的比例大幅度降低，农村人口内部经济结构出现分化，收入的不平等程度的上升较快，加上扶贫项目在实施过程中存在诸多问题，仅通过促进贫困地区的增长来使贫困人口受益的效果逐渐降低。农村中的贫困人口，特别是最困难的群众不能有效的从开发式扶贫中获取收益。
2．农村贫困主体和基层组织对反贫困工作参与不足。政府主导的开发式扶贫是一种自上而下的扶贫战略，扶贫资源主要靠从上至下的行政配置，贫困主体甚至反贫困的主要实施者――基层组织都很难参与到扶贫资源的使用决策中来。这样会产生如下一些问题，一是基层的情况不容易准确迅速得到反映，扶贫项目的决策流于主观。如在实地考察中发现这样一个案例，扶贫项目为山上扶贫重点村修路，有专款专用的扶贫资金，但路必须通过山下的非扶贫重点村，而这个村却没有通路且无资金，结果所有修路材料都靠人畜力托运修建一条仅从山上村子通到半山腰上的断头路。基层组织在这一项目的决策上没有参与权，而受制于行政命令不得不如此实施。二是由于贫困主体的自身条件所限，贫困主体往往无力参与政府的扶贫开发项目，而扶贫开发项目从设计之初没有把贫困主体的参与放在首要考虑的位置。三是行政命令式的扶贫导致贫困主体被动接受扶贫，扶贫项目没有真正从贫困主体的实际需要出发，而是从项目设计者主观的想法出发设计实施扶贫项目，往往造成贫困主体在扶贫项目中情绪有抵触，缺乏主动性并助长“等、靠、要”思想。
3．现有扶贫手段缺乏应对大面积因灾致贫的持续反贫困机制。大面积的灾害贫困是现阶段贫困类型的主要组成部分。灾害一直是中国贫困人口致贫的主要原因之一，近年来地质与气象的变化使得灾害的损失严重程度与影响广度日益加深。现有应对灾害造成的大面积贫困问题的主要手段靠政府救助，严重依赖各级政府的投入，并且政府应对灾害贫困注重救火式扶贫，只有在大面积贫困问题出现时，灾害贫困才能引起政府足够的重视。贫困地区往往就是灾害频发的地区，原有的脱贫难度加上在突然新增的巨量贫困人口，使得贫困地区地方财政无力负担扶贫所需的投入，而且仅靠财政投入应对灾害贫困问题缺乏解决问题的长效机制。面对灾害贫困要从灾害的预防，灾害发生时救助式扶贫的预案，灾后恢复性开发扶贫以及灾后持续性扶贫措施等方面入手建立灾害扶贫体系，特别是当灾害过后一段时间，灾害往往被人所淡忘，然而贫困问题仍是困扰灾区群众的重要问题，灾后持续性扶贫措施就显得极为重要。而现有扶贫手段缺乏应对大面积因灾致贫的持续反贫困机制。
4．政府主导的农村扶贫中有较高的效率逸出。在过往的扶贫工作中，政府是扶贫的主导力量。政府主导的扶贫具有很高的效率，然而，政府行为可能与实际目标相偏离，如扶贫项目过多的追求政绩上的显著性，正由于高效的政府组织可能导致扶贫工作期望的出发点与实际操作的出发点之间存在较大差异。另外由于政府牢牢掌握着财政扶贫资源，不免有部分政府部门为索取潜在利益进行寻租，在缺乏完善的监管制度的情况下，有寻租空间寻租行为就必然发生。相应地，基层组织以争取项目与资金为重点，而忽视项目的运作效率；贫困人口也会更多地把注意力由财富的创造转向扶贫资源的获取，导致对既有扶贫资源的浪费和社会福利的净损失。
三、针对农村贫困新特点的扶贫思路
农村贫困出现新的特点加之常规扶贫手段的缺陷使得既有的扶贫手段效果出现较大衰减，针对这种情况新时期的扶贫工作必须有新的工作思路。在新时期的扶贫开发工作中必须做到针对性，参与性，持续性，高效性的高度统一，以提高扶贫工作效率，有效改善贫困人口的社会福利水平，使扶贫工作取得实效。
1．针对贫困新特点，扶贫工作必须强调针对性。强调针对性就是要改善扶贫的瞄准机制，使真正贫困人口能在扶贫工作中受益，特别是对解决结构性贫困问题有着重要的意义。弥补政府主导的整体发展解决贫困问题的手段的不足，使最困难的群众能够在扶贫工作获取收益。强调扶贫工作的针对性就必须采取创新的扶贫工作机制，采用金融，财政等多种扶贫手段，针对贫困人口提供生存资本，改善发展资本。在这些手段中，针对贫困人口使用金融扶贫手段，依靠微型金融、政策性金融手段，解决仅靠经济增长不能脱贫的人口的贫困问题，具有重要作用，因此在实践中应该积极探索相应的具体手段。
2．针对贫困新特点，扶贫工作必须强调参与性。强调参与性就是要使扶贫对象自身参与到扶贫工作中来。扶贫工作不仅是决策者所作的工作，还包括贫困主体，也包括扶贫的基层工作人员。参与扶贫工作不但是参与的实施过程还包括参与决策过程，要在设计之初把贫困主体的参与放在首要考虑的位置，这将使基层的情况准确迅速得到反映，扶贫项目的决策符合实际，扶贫项目真正从贫困主体的实际需要出发，从客观实际出发设计实施扶贫项目，有效利用扶贫资源。充分的参与扶贫工作将调动贫困主体在扶贫项目中的主观能动性，使扶贫工作能够产生良好的效果并克服“等、靠、要”思想。
3．针对贫困新特点，扶贫工作必须强调持续性。强调持续性就是要使扶贫工作一次性扶贫转为持续性扶贫，针对贫困人口生计不稳定、脆弱性强等个体性因素，建立长效持续的扶贫手段克服大面积返贫显现。特别是针对灾害贫困，政府往往是救火式扶贫，一次性扶贫，应对灾害贫困问题缺乏解决问题的长效机制。强调持续性就是要从灾害的预防，灾害发生时救助式扶贫的预案，灾后恢复性开发扶贫以及灾后持续性扶贫措施等方面入手建立灾害扶贫体系，特别是当灾害过后一段时间，灾害往往被人所淡忘，然而贫困问题仍是困扰灾区群众的重要问题，灾后持续性扶贫措施就显得极为重要。通过保险手段防范自然风险，防止大面积灾害致贫返贫并克服潜在的道德风险是保障扶贫工作持续性的重要手段。同时通过保险分散灾害风险，也可以减轻在大灾面前国家救灾的财政压力。而通过金融的可持续运转也是支持贫困人口脱贫的可持续且有效的手段之一。
4．针对贫困新特点，扶贫工作必须强调高效性。强调高效性就是要使扶贫工作能够高效的运转。我国扶贫工作任务重工作多，在扶贫工作中效率逸出往往造成有限的扶贫资源的浪费和社会福利的净损失。强调扶贫工作高效性可以减小政府的财政压力，同时提高政府扶贫效率，使有限的扶贫资源能够得到有效的使用，确实改善贫困人口的福利状况。为了实现扶贫工作的高效性，培养扶贫工作人员，创新扶贫工作机制，完善扶贫工作的监管体系都是必须优先考虑的工作。同时完善扶贫绩效的考核机制也是保障扶贫工作高效的重要手段之一。
参考文献
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