失地农民的“出路”与“退路”

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［摘 要］本文通过对常州失地农民再就业及社会保障方面的调查,分析了造成失地农民困境的主要原因,进而为失地农民走出困境提出了一些建议和对策。

［关键词］失地农民；再就业；社会保障

［中图分类号］C93 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）31-0128-02

1 失地农民及面临的困境

在工业化、城市化的进程中,由于土地资源的有限而大量征用农业用地,使得许多农民失去土地,失去土地后的这些农民成为既有别于农民,又不同于城市居民的一个边缘群体,这一必然出现的特殊群体称为失地农民。有许多专家学者根据自己对失地农民的研究和理解,曾为这个名词下过定义。金晶、张兵认为失地农民主要指城市化进程中因建设征地而失去合法承包经营的土地,但在撤销建制中和尚未撤销建制中未办理农转非和部分办理农转非的农民；李春斌一方面从社会学的角度,他将失地农民界定为在我国现代化进程中由于城市扩张和小城镇建设,而逐步失去包括林地、耕地等农用地的农民。另一方面从法学的角度,将失地农民定义为失地农民指因失去土地而失去土地上包括财产权利、基本生活保障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。以上对失地农民的定义各有偏重,有的主要强调失地农民对土地的占有情况；有的是强调失地农民的身份问题,简单地说就是户口问题；另外，还有的是从失地农民的权利变化来探求其定义的。

综合以上的观点,并结合本次对常州失地农民的调查,本文认为,失地农民是指因非农业建设(农村村民建住宅用地除外)需要占用农民集体土地和住宅基地而丧失土地,继而从事非农业活动,部分转化但并未全部转化城市居民,同时还没有完全享受同城镇居民相同待遇的农民。具体而言,失地农民土地被占用,这是造成失地农民这一群体出现的前提条件,也是使农民性质发生改变的客观因素；失地农民失去的土地包括集体土地和宅基地,主要是用于城市建设即非农业建设；失地农民在失去土地之后生产方式和生活方式都发生了巨大的改变,主要从事非农业活动,与农民已有显著差异,朝着市民化的方向发展；失地农民的身份本质上是农民向城镇居民转化的一个过渡性身份,并非农民亦非城镇居民。

常州地处长三角地区,经济发达,工业化、城市化进程较快,因此早在1990年前就已经开始对部分农村进行征地和城镇各项建设,虽然从1990―2000年对农村的征地的规模在不断扩大,但是总体来看进程比较缓慢,然而到了2000年之后,发展速度突然急剧增加,在2000―2005年这几年间发展极为迅速。为了更好地了解常州失地农民当前再就业和社会保障状况,本课题组的成员调查走访了常州市天宁区、钟楼区、戚墅堰区、武进区四大区域进行了深入地调查和了解,随后进行了系统地数据分析。通过调查了解到当前常州失地农民再就业和社会保障方面主要存在以下问题：

1.1 再就业的问题

农民的土地被征用,意味着他们失去了维持家庭可持续生计的主要来源和最终的生活保障,劳动生产由农业转向其他行业。即使各地普遍都采取一次性支付征地补偿金,但补偿金的金额多少不一,并很难能够完全满足失地农民日后的生活需要。因此,再就业便成为失地农民的唯一出路也是必然的出路。然而,调查结果显示失地后仅有26.67%的失地农民有工作,仍然有73.33%的失地农民由于各种因素而依旧处于待业状态。

1.2 社会保障的问题

对农民而言,土地不仅仅是其生产资料,更是承载了社会保障的重要功能。因而,在失去土地后,失地农民的社会保障问题也是失地农民普遍关心的问题。但是目前的现状是,农民一方面失去了土地的保障,另一方面又没有完全享有与城镇居民同样的社会保障,所以失地农民的社会保障尤其是养老保险和医疗保险状况堪忧。另外，虽然当前政府在失地农民社会保障方面作了很多的努力,例如：养老保险和医疗保险的保险覆盖率普遍达到70%以上,但是仍有一部分失地农民没有参保,离应保尽保的社会保障目标还有一定差距。最后,政府虽然在征用土地后,都不同程度地给予了失地农民征地补偿,但是在调查中发现补偿的落实还存在着很大问题,调查结果显示超过50%的失地农民认为补偿政策落实不到位或完全没落实。

2 失地农民面临两大困境的原因

2.1 造成失地农民再就业困境的原因

（1）农民自身问题。客观方面,失地农民的再就业受到年龄、文化水平、劳动技能等限制。目前没有工作的失地农民主要集中在50岁以上,这部分农民失去土地后由于年龄的限制很难找到合适的工作,而且我国的退休制度为男60岁,女55岁退休,又导致这部分失地农民徘徊在退休的边缘,甚至已达到退休年龄,无法再参与就业。另外失地农民整体的受教育水平普遍都比较低,以初中毕业为主。而且他们长期以务农为主,因而劳动技能缺乏。调查结果显示,90%以上的失地农民没有参加过就业技能培训。在讲求知识、技能的竞争激烈的就业市场中,明显处于劣势。主观方面失地农民的参与就业培训的意识较弱。据此次调查显示,有40%的失地农民认为政府没必要提供就业培训；有58.3%的农民表示就算政府免费提高培训,他们也不愿意参加,这些数据反映了失地农民在解决自身再就业问题时缺乏积极性,对提高自身知识技能的重要性认识不清,导致的结果就是失地农民虽然很想实现再就业,但又不努力改善自身的竞争劣势,这成为了再就业的重大阻碍。

（2）政府责任不到位。首先,就业安排不到位,有近50%的政府没有为失地农民提供相应的就业安排；其次,就业安排形式单一,无法满足失地农民的多种需要；再次,政府提供的就业培训普遍收费,增加失地农民负担,挫伤失地农民参与培训的积极性。

（3）社会就业形势严峻。自2008年的美国经济危机引发全球经济危机到现在,就业仍是一个严峻的问题。中国政府于2010年宣布2009年全年新增就业达到1102万人,大大超出此前设定的900万人的全年目标。目标为控制在4.6%以内的城镇登记失业率也仅为4.3%,比上一年年末仅仅增长了0.1个百分点。当前全球的经济还未完全复苏,再加上大批的学生从学校毕业,参与到就业竞争中,就业岗位有限,不足以提供给就业者。

2.2 造成失地农民社会保障困境的原因

（1）养老保险与医疗保险政策存在缺陷

一方面,养老保险严格的年龄限制导致一部分老年失地农民不符合参加养老保险的标准被排除在养老保险之外；另一方面参保标准不统一,收入偏低的失地农民无力负担高额的医疗保险。

（2）征地补偿政策缺陷及落实不到位

一方面,补偿金政策落实不到位,调查结果显示,只有20%的失地农民真正拿到了土地补偿金,甚至还有一部分人不知道,表明政府的土地补偿金补偿措施并没有完全实施到位。另一方面,虽然政府为失地农民提供了安置房,但是在安置房问题上依然存在纠纷,其中主要是两方面因素导致的：首先,过渡费标准不统一,有的是以住房面积为标准,有的是以年为标准,还有一次性支付的,一般的标准为3~9元/平方米不等。而且随着时间的推移标准也不断提高,导致了失地农民心理上的不平衡；其次,政府安排给失地农民安置房,但并未给其房产证。据调查得知,很多失地农民在搬入安置房后好几年都没拿到房产证,他们也曾到当地政府提出要求给予房产证,但总是被敷衍了事,至今仍未拿到。

（3）物价水平的持续上升――社会保障需求增大

与过去相比,失地农民的收入水平是呈上升趋势的,但是由于近几年,物价的持续攀升,失地农民的相对收入实质是降低了,这就使得他们在失去土地后承受着更多生活压力,调查结果也显示失地农民在征地前没有压力的有73.3%,而失去土地后,这一比例降至为36.7%,尤以家庭基本生活维持困难这一压力的人数较征地之前增多最为明显。

3 解决失地农民困境的对策

（1）加强失地农民自我保护、调查表明大部分的失地农民对自身的再就业问题的态度比较消极,对再就业并非主动积极,这也就成为了解决失地农民再就业问题的一大障碍。因此首先失地农民应提高就业的意识,清楚认识到再就业是要通过自身的努力才能更好地解决,乐观积极地应对生活中的困境；其次,积极参与政府提供的各项就业培训、讲座等活动,配合政府提供的就业和社会保障安排；最后,在可能的条件下自主创业,努力改善自己的生活,提高自我保护能力。

（2）强化政府责任意识。首先,政府应深入调查,因地制宜地制定政策,根据失地农民的需求及社会经济的变化适时调整政策,同时加强政策的落实与宣传,杜绝“上有政策,下有对策”的不良现象并减少政策实施的阻力；其次,政府应加大对失地农民的保障力度,进一步推进社会保障工作,使养老保险和医疗保险实现应保尽保,让失地农民享受到与城市居民同等的社会保障权利；再次,对失地农民进行相关的思想教育,加强失地农民再就业意识及努力提高自身的能力,增长知识和技能,配合政府各项技能培训以及各项安排的意识,同时鼓励失地农民自主创业,自谋生产；最后,政府应加大对市场经济的宏观调控,对物流的飞速上涨加以限制,切实保障广大失地农民的利益。

（3）发挥非营利组织作用。首先,非营利组织可以扶助政府安排失地农民就业,比如和一些企业单位联系,安排失地农民就业,或者一些非营利组织可以向失地农民提供小额贷款,帮助失地农民自主创业；或者为失地农民提供就业培训,提高失地农民的相关技能；其次,对生活艰难的失地农民家庭提高必要的物力、财力的帮助；最后,非营利组织应积极主动地参与关于失地农民实际情况和需求的各方面调查,为政府制定征地政策提供宝贵的意见和建议。

综上所述,失地农民再就业和社会保障的问题并不是政府、社会、失地农民任何一方就能妥善解决的,这需要三方的合作一致,共同努力,积极对待,这样才能更好、更快地解决失地农民在征地过程中遇到的各项问题。失地农民是城市化进程中出现的特殊群体,失地农民将其赖以生存和发展的土地让渡给城市,为城市化进程作了巨大贡献。而我们不能因为城市要发展而损害了农民的利益,这本应该是一个互利的过程,城市化的加快进展应该也是改善农民生活的一个进程。因此当前最重要的就是实现失地农民的再就业,以及落实失地农民的社会保障,这样才能切实保护失地农民的权益,维护政府的权威,体现政府和社会的责任以及社会的公平正义,从而维护社会的稳定,最终促进社会的和谐发展。

［基金项目］本课题为江苏省大学生实践创新训练项目的阶段性成果,项目编号：J100318。

［作者简介］刘秋明,江苏省常州工学院人文社科学院公共事业管理系学生,江苏泰州人；茅蔚,江苏盐城人，江苏省常州工学院人文社科学院公共事业管理系学生。