论基本公共服务均等化总体实现的政策路径
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【内容摘要】我国基本公共服务均等化政策面临着财政压力、流动人口融入、行政效率以及公共参与等挑战，需要按照“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”的政策路径，促进基本公共服务均等化总体实现。
十确立了到二0二0年实现全面建成小康社会宏伟目标，其中基本公共服务均等化总体实现是这一目标的重要组成部分。基本公共服务均等化总体实现，是中央在近年来改善民生力度不断加大的基础上，针对我国社会事业发展提出的更高目标要求，必将成为今后一段时期加强社会建设的重要着力点。
一、基本公共服务均等化总体实现的政策内涵
公共服务具有非排他性和非竞争性的特征，由此决定了政府在公共服务提供方面的责任。但是在政策层面，受财力等诸多因素的约束，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目实现同等力度的保障，这就需要区分出轻重缓急，选择某些处于基础地位的公共服务项目加以保障。因此，根据社会需求的特点将基本公共服务与一般公共服务进行区分成为必要。这种区分突显了基本公共服务的两个核心特征：（1）回应公众的基础性需求。基本公共服务指的是对社会公众的生存和发展具有基础作用的服务，所满足的是一定经济社会条件下公众基本的社会公共需要，关系到个人的最基本的生存权与发展权。为此，（2）政府要承担提供基本公共服务的主导责任。提供公共服务是政府的基本职责之一，在政府提供公共服务的诸多领域中，相对而言，一般公共服务或非基本公共服务，在提供方式上可以灵活多样，甚至可以交给市场和社会，充分利用市场机制，以满足多层次、个性化的需求。但对于基本公共服务，政府负有义不容辞的责任，要发挥重要的保障作用。
实现基本公共服务均等化是促进公平正义，推动社会主义和谐社会建设的必然要求。“正义是社会制度的首要价值”，[1]也是基本公共服务均等化制度的核心理念。基本公共服务均等化政策所要解决的是我国基本公共服务供给不足与发展不平衡的问题。基本公共服务发展不平衡破坏了我国地区、城乡及人群之间在公共服务领域的机会平等，而基本公共服务供给不足则使得相对弱势的社会人群失去了基本的生存与发展条件。因此，基本公共服务均等化政策体现了机会平等和差别原则的结合，实质是一种全面覆盖基础上的“底线保障”。基本公共服务均等化的具体政策目标可以从以下两个方面界定：一是实现基本公共服务向所有居民覆盖。广覆盖是基本公共服务均等化的核心目标，通过推进基本公共服务均等化，促进基本公共服务由覆盖局部地区、部分人群向实现服务的全面覆盖转变，使不同区域、不同人群平等地享有公共服务的机会。二是建立基本公共服务的底线标准。为基本公共服务建立底线标准，有利于确保人人都享有能保障其基本生存与发展条件的公共服务。其中的政策重点是解决社会弱势人群的基本公共服务供给不足问题。
在实践中，我国基本公共服务的范围和标准确定受多方面因素的制约，最明显的制约因素是我国经济发展水平所能够提供的财政资源，同时，地区间社会经济发展所形成的历史性差异和发展过程中所面临的主要矛盾及其变化等，都决定了当前我国基本公共服务均等化水平依然处于起步阶段，基本公共服务的发展不平衡、服务保障的标准较低等问题依然存在。为了顺利实现全面建成小康社会的宏伟目标，十提出到二0二0年基本公共服务均等化总体实现的政策部署，意味着我国必须稳步推进基本公共服务均等化，基本公共服务的范围和水平必须随着经济社会发展和体制制度的完善而逐步发展。
二、基本公共服务均等化总体实现面临的现实挑战
一是日益扩大的公共服务供应规模对政府财政承受能力的挑战。目前公共服务整体水平与公众需求仍然存在差距，政府公共服务供给数量与质量仍然落后于公众的现实需求。在当前的金融危机对政府的财政收入形成负面影响的背景下，推进基本公共服务均等化总体实现，将极大地考验政府的财政承受能力。
二是流动人口共享社会发展成果对流入地政府公共服务体系吸纳能力的挑战。据第六次人口普查结果显示，我国流动人口的数量在过去十年里大幅增加，大陆31个省份人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口，同第五次全国人口普查相比增加了116，995，327人，增长81.03%。[2]流动人口促进了人口流入地区的经济发展，满足了其对劳动力的需求，让流动人口共享流入地经济社会发展成果既是流动人口应有的权利，也是建设社会主义和谐社会的必然要求。但考虑到目前很多城市的公共服务体系都主要是根据户籍人口的服务需求进行规划和设施建设，一旦将非户籍人口纳入服务体系，对流入地的公共服务体系的吸纳能力将构成严重的挑战。
三是政府公共财政支出规模的增长对政府公共服务提供效率的挑战。随着政府支出规模的增大，政府公共服务提供的效率问题会成为日益突出的矛盾。基本公共服务的提供本质上是一种资源配置的过程，既要关注社会公平，也要解决效率问题。公共服务提供的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率（X-效率）。其中配置效率要求在公共服务提供的决策过程中，通过资源的合理配置来提供出“最优的”公共服务产品数量组合。X-效率则要求政府在公共服务的生产过程中，采用最好的方法和最有效的技术以最低成本提供公共服务。由于目前我国的行政体制改革尚不到位，政府的职能与结构对公共服务的配置效率与生产效率的提高形成了一定的制约，在这一背景下，政府支出的大规模增长存在较大的效率风险。
四是居民不断增长的公共参与需求对公共服务政策回应能力的挑战。“公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物”，[3]在这个意义上，基本公共服务均等化总体实现的政策目标就已经不仅仅局限于为社会提供优质的公共服务，而且还意味着要将提供公共服务作为促进公众参与和扩大公民权利的重要途径。公共参与可以使公共服务的资源配置能够更好地回应公众的服务需求，从而促进公共服务均等化政策更加符合群众的利益。近年来，我国城乡居民的公共参与意愿不断提升，参与主体趋向多元化，参与领域不断扩大，总体来看，公共参与在深度和广度上都有着迅速的发展。相对而言，现有的利益协调机制、诉求表达机制的改革滞后于公共参与的发展，在回应能力上有所不足。如果公共服务政策的制定不能有效地回应社会的利益诉求，利益相对受损的社会群体对公共服务政策就会产生抵触，严重的可能会造成公众与公众之间，以及公众与政府之间的对立，威胁社会的和谐稳定。
三、基本公共服务均等化总体实现的政策路径
十报告继续强调了加强社会建设必须以保障和改善民生为重点，同时将“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”作为构建中国特色社会主义社会管理体系的重要内容，为基本公共服务均等化总体实现铺设了具体路径。
（一）以“政府主导”为原则推动政府职能实现根本转变
公共服务是政府的基本职责，推进基本公共服务均等化是政府公共服务职能的核心领域。基本公共服务均等化的总体实现必须以全面正确履行政府职能为基础，强化政府对基本公共服务的保障，充分发挥政府在基本公共服务提供中的主导作用。一是加快基本公共服务国家标准的制定。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》确定了44类80个基本公共服务项目，并按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等四个方面提出了“十二五”时期每一项基本公共服务的国家基本标准。但是，这个标准是短期且相对笼统的，可以在这个标准的基础上，对照基本公共服务均等化总体实现的目标进一步形成我国基本公共服务均等化的国家标准。二是进一步优化政府财政支出结构，逐步健全财政资金在提供基本公共服务方面的长效机制。在财力保障方面，当前一个突出的问题是基层政府财力与公共服务的事权不匹配，这已经成为制约基本公共服务均等化的重要体制机制障碍。因此，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力和合理界定各级政府的公共服务事权，是基本公共服务均等化总体实现的重要制度保障。三是完善基本公共服务问责机制，在政府和干部的政绩考核中增加基本公共服务绩效考核的权重。
（二）以“覆盖城乡”为基础实现公共服务在城乡、区域与人群间的均等化
首先要以建立覆盖城乡的基本公共服务体系作为解决基本公共服务发展不平衡的重要切入点，切实改变农村社会事业和公共服务水平不高的现状，在根本上破除基本公共服务的城乡二元结构，不断完善农村基本公共服务体系，逐步形成城乡基本公共服务一体化新格局。其次，实现基本公共服务均等化要立足于解决基本公共服务发展在区域之间的不平衡状况，保持区域间基本公共服务范围和标准基本一致。为此，必须发挥财政转移支付在推进基本公共服务均等化中的作用，逐步增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付的规模和比例，加大对贫困地区的财政转移支付力度，保障这些地区基本公共服务水平，并形成长效机制。
（三）以“可持续”为制度理念促进公平与效率的平衡
推进基本公共服务均等化，既要发挥政府在基本公共服务提供中的兜底作用，也应当对政府能力的有限性有充分的认识，通过深化行政管理体制与社会体制改革，进一步改进政府提供公共服务的方式，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，不断提高政府提供公共服务的效率。一是要探索建立基本公共服务的多元供给机制。打破公共服务主要依靠政府单一主体来提供的传统模式，通过在公共服务提供中引入市场机制，将政府与市场的优势进行整合，促进政府从关注政策执行的投入和过程转向更多地关注政府执行的结果。二是充分发挥发挥各类社会组织在公共服务中的作用。通过大力培育与发展社会组织，进一步深化事业单位改革，全面提高各类社会组织承载公共服务职能的能力，充分调动社会资源解决公共服务供给不足问题。三是强化社会公众在公共服务中的参与。要充分保障公民对公共服务的知情权、参与权和监督权，以政府信息公开和反馈为基础，完善公共服务需求表达机制，建立基本公共服务均等化的公众质量评价机制，促进公众在公共服务提供中的高质量、深层次参与，不断增强公共服务政策回应性，降低公共服务偏离公众需求的政策风险。
参考文献：
[1][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2001：1.
[2]中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普
查主要数据公报（第1号），2011年4月28日.
[3]珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004：61.