一种可行的省级政府信息公开系统模式

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摘要:信息公开作为打造服务型政府的一个重要前提，越来越引起公众的广泛关注，而省级政府信息公开系统的建设目前在全国政府信息公开工作进程中是个全新的课题。以安徽省政府信息公开系统的建设为例，对安徽省政府信息公开系统所采用的两种软件模式，省、市、县三级网站体系以及逐级向上整合的方式进行了系统的研究，以期对省级政府信息公开系统的建设起到一定的借鉴作用。

关键词：信息公开集中式分布式门户网站体系

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式颁布后，各级政府加强了政府信息公开工作。《条例》对政府信息的定义以及政府信息公开的主体、主管机构、范围、方式以及监督保障等都作了很明确的规定。显然，《条例》的颁布对于解决当前政府信息公开工作无章可循、责任不明确等情况会起到积极的作用。但是，由于政府信息公开涉及面广、政策性强，且与现行政府管理体制改革不配套，所以推进这项工作的过程中难免会存在困难。为此，各地都积极探索政府信息公开的具体做法和方式。本文以安徽省政府信息公开平台体系为例，通过对信息公开系统总体框架的分析，重点探讨省级政府信息公开系统的建设模式。

一、 解读《条例》对政府信息公开规定的要点

《条例》第一章第二条对政府信息给出了一个宏观的定义：“政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。对于政府信息公开的主体，《条例》规定分为行政机关、公共事务管理机构和公共企事业单位三大类。同时，对于信息公开所涉及到的行政机关，《条例》也给出了很明确的范围。

对政府信息公开目录编制的内容，《条例》也分别针对不同级别的政府及其部门都做出了相关的规定，为各单位公开信息梳理划定了范畴。为便于用户使用，《条例》还对公开信息的格式做出了统一的规范化要求。同时，《条例》规定了政府网站、新闻会、报刊媒体等都将作为重点对公众开放的途径。总体上看，《条例》对政府信息公开的要求体现了全面、具体和规范的特点。

二、当前安徽省政府信息公开概况分析

目前，全国的政府信息公开工作整体还处于启动阶段。从资料查询结果来看，截至2008年2月，市级政府信息公开工作的进展相对较快，如上海市的政府信息公开工目前仍处于较领先的地位，上海市政府门户网站的信息公开栏目很受公众关注。

从安徽省来看，合肥市的信息公开工作启动较早，现已基本完成了信息公开目录编制工作，其它各市都刚刚启动该项工作。综合各市的信息公开栏目，笔者发现市政府普遍把市直厅局、本市所辖县（区）政府及其部门、乡镇政府以及市、县（区）和乡（镇）公共企事业单位所公开的信息统一整合至市一级的信息公开栏目上来，而不再设下一级的信息公开栏目或者网站。

从全国来看，省级政府信息公开目录编制工作至今还无较完整的实例可供参考，省级政府的信息公开系统的建设目前基本上还属于探索阶段。安徽省在省政府门户网站建设过程中，积极开展政府信息公开栏目建设，如政府工作动态、政府公报以及政府新闻会等栏目受到广大用户和政府部门的欢迎。为此，在国信办组织的政府网站绩效评测中对安徽省政府门户网站给予了表杨。当然，与《条例》的要求相比，安徽省政府门户网站的信息公开还存在目录不全、不规范、用户使用索取不方便等问题，特别是尚未建立起基层政府信息公开服务体系的机制。

三、安徽省政府信息公开体系和网站设计

针对以上具体情况，安徽省政府从2007年9月开始组织启动信息公开工作，将政府层级的信息公开所涉及到的范围从低到高归纳为四级：乡（镇）人民政府、县（区）级人民政府及其部门、市级人民政府及其部门和省级人民政府及其部门。采取四级政府层次的最大好处是：各级政府各负其责，便于确定具体工作部门和工作职责；同时考虑到各级政府部门政府信息公开的内容和目录体系既有相同之处，也有一定差异，所以做到能统一的则统一，对有个性化的留有一定空间。针对乡级政府大多不具备独立建门户网站能力的情况，并考虑到利用现代网络技术，上传到县、区网站管理的可行性，安徽省原则确定采用四级政府、三级网站的模式来组织设计政府信息公开体系。在此原则下，安徽省制定全省政府信息公开统一目录体系，开发统一索引号代码的政府信息公开软件平台，建立全省政府信息公开导航体系，规范各级政府信息公开网站（如图1所示）。

为此，依据《条例》的具体要求，安徽省专门开发制作了政府信息公开门户网站，将各市政府直至乡镇政府相关单位公开的信息整合到信息公开网站上，从而达到信息公开规范化和方便检索的要求。这三级门户网站体系也构成了“金字塔”式的信息公开体系（如图2、图3所示）。

从图2和图3可以看到从乡镇政府到省直各单位的信息都被整合到了上一级平台上，而各县区、市也都建立了平台来整合所辖的下级单位公开的信息。

四、政府信息软件的开发和探索

为了解决目前信息目录编制所涉及单位技术力量不均衡、情况也存在差异的问题，安徽省开发了集中式和分布式两种政府信息软件系统，从而采取两种数据管理模式。对于省级各部门，各个单位可以视本单位的实际情况选择分布式系统模式或者集中式系统模式；而对于市政府各部门，则统一推行集中式的模式。这样做的优点在于逐级整合，便于管理。

以下主要介绍一下集中式数据管理模式和分布式数据管理模式的特点。

集中式数据管理系统（参见图4）的特点在于将各单位分散的数据保存在一个数据库，各单位通过所分配到的用户名登陆到统一的信息平台，制作好的信息会直接在网站上显示。集中式系统平台会对各单位的信息进行统计分析，从而有利于监管部门对所的信息进行评测。

分布式数据管理系统（参见图5）则将数据保存在使用单位本地，使用单位完成系统安装后方可进行信息的处理，的信息随后通过技术手段被整合至集中式的平台上来。使用分布式的系统最大的优点在于，如果有足够的技术力量的话，则可以将本单位门户网站系统和信息公开系统很好地衔接在一起，从而避免信息的二次，节省了人力。而集中式系统针对技术力量较弱的单位就免去了设备配置、系统安装、数据保护等工作，用户只需通过登陆账号就可以轻松地实现信息的。

安徽省之所以开发了集中式和分布式两套软件系统，是因为经过调研发现，省直单位相对于市县区政府单位来说，具有较强的技术力量。因此有不少单位更愿意将数据保存在用户本地，自主地承担系统优化、数据保护等工作。有些单位甚至考虑将分布式软件用到单位内部，实现内部单位的信息共享。例如，安徽省烟草专卖局就计划将分布式系统进行简单的改造，在全省烟草系统内部推行使用，从而达到系统内部信息管理和共享的目的。

安徽省市县一级政府单位的信息采取各市统一配发集中式软件系统的方式（参见图6）。各市给市直单位及所辖的县（区）政府分配相应的用户名和密码，在本市范围内推行集中式系统。而县（区）政府可以根据实际情况自行决定是否安装集中式平台。条件具备的县（区）可以通过集中式平台将本县（区）各单位的信息整合至县（区）级平台上；不具备足够技术力量的县（区）则直接由市级集中式平台来实现对本县（区）信息的整合。

综上所述，不管使用集中式数据系统还是分布式数据系统，所有的用户只要通过信息制作平台制作好相关的信息，最终所有的信息都将被逐级整合。最底层的县（区）政府各部门、乡镇政府和县（区）公共企事业单位被整合至上一级的县（区）级平台上；县（区）平台的资源，连同市政府各部门以及市级公共企事业单位的资源一起被整合至市级平台上。如此实现了“金字塔”式的逐级向上整合，并实现了通过互联网向外界提供信息，方便公众查询的目的。

政府信息公开工作是一项全新的工作，尚无现成的章法可循，需要各政府积极研究探索适合本单位的模式。信息公开也是一项艰巨的任务，从筹划到软件开发、推行使用以及后期的监管都是长期而复杂的工作。安徽省政府在从事这项工作时不断地探索，开发了两种管理模式，建立了三级网站体系以及逐级向上整合的方式，为今后的信息公开工作的发展打下了坚实的基础，进而为提升政府执政透明度和促进政府向服务型政府的转变打好基础。

作者简介：

丹，女，就职于安徽省经济信息中心政务信息处，从事安徽省政府信息公开总体框架研究。

（本文责编：孙晓霞）